Programmazione gestione del contenzioso - Indirizzi operativi

Agenzia delle Entrate, circolare 20 maggio 2010, n. 26

OGGETTO: Programmazione gestione del contenzioso - Anno 2010 - Indirizzi operativi.

INDICE
Premessa
1. Miglioramento della sostenibilità della pretesa tributaria
1.1 Gli istituti deflativi del contenzioso
1.2 Costituzione in giudizio
1.3 Partecipazione alle udienze
1.4 Esame, esecuzione ed eventuale impugnazione delle pronunce giurisdizionali
2. Obiettivi di produzione
2.1 Obiettivi di budget
2.2 Indicatori di azione
3. Progetto “Qualità del contenzioso tributario”
4. Controllo

Premessa

Con la direttiva n. 26 del 24 febbraio 20101 è stato comunicato alle strutture territoriali che il perseguimento dei fondamentali obiettivi di incremento degli indici di vittoria e degli incassi da atti in contenzioso non comporta l’abbandono degli altri indicatori di cui alla circolare n. 24/E del 15 maggio 2009, i quali devono pertanto intendersi confermati, essendo incentrati su adempimenti indispensabili alla corretta e completa difesa in giudizio degli interessi erariali, oltre che funzionali al raggiungimento dei nuovi obiettivi.

Considerato, peraltro, che gli adempimenti relativi alla gestione del contenzioso ormai vengono svolti per lo più in modo puntuale, le Direzioni regionali possono ora semplificare e snellire l’azione di indirizzo, monitoraggio e controllo, concentrandola sui casi che registrano residue criticità.

Con la presente circolare si definiscono gli indirizzi operativi per il 2010 in materia di contenzioso tributario (vd. paragrafo 1), tenendo conto dell’atto di indirizzo ministeriale per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale per gli anni 2010–2012 (di seguito, atto di indirizzo) e degli indicatori del budget di produzione assegnati (vd. paragrafo 2).

I Direttori regionali danno attuazione2 agli indirizzi contenuti nella presente, trasmettendo alla scrivente per conoscenza i relativi atti.

1. Miglioramento della sostenibilità della pretesa tributaria

Le strutture territoriali devono assicurare una corretta ed efficace difesa in giudizio degli interessi erariali, garantendo tutti gli adempimenti richiesti dalle norme processuali, con particolare attenzione al valore della lite ed ai principi di diritto in discussione. Va tenuto presente che il miglioramento degli esiti delle controversie rappresenta l’obiettivo fondamentale dell’attività contenziosa, considerati fra l’altro i conseguenti effetti favorevoli sulla crescita generale del gettito. Inoltre, la sistematica, completa e sollecita iscrizione a ruolo a titolo provvisorio e definitivo consente di accelerare la riscossione.

Si evidenzia che il giudizio tributario instaurato dal contribuente impone alle strutture territoriali dell’Agenzia una serie di adempimenti di cui non si può omettere lo svolgimento in quanto espressamente previsti dalla normativa.

Questa peculiarità del contenzioso tributario ne determina anche il carattere prioritario rispetto ad altre attività non obbligatorie sotto l’aspetto della tutela degli interessi erariali.

L’atto di indirizzo prevede che “la gestione tributaria sarà rivolta al perseguimento di obiettivi comuni di miglioramento dell’azione amministrativa, in coerenza con le disposizioni attuative della manovra finanziaria per l’anno 2010”.

Per quanto riguarda il contenzioso tributario, le Agenzie fiscali

“garantiranno il rafforzamento della difesa in giudizio degli interessi erariali, con particolare riferimento alle controversie ad elevata rilevanza giuridica ed economica, attraverso lo sviluppo delle professionalità, il potenziamento degli strumenti di monitoraggio e analisi del contenzioso e la sistematica e tempestiva partecipazione alle pubbliche udienze in rappresentanza dell’amministrazione”.

In tale ottica, nel corso del 2009 è stata avviata la riorganizzazione dell’Agenzia.

All’interno delle Direzioni provinciali3 è stata prevista una specifica Area legale, che cura tutti gli adempimenti relativi ai giudizi concernenti atti emessi dalla Direzione provinciale. La gestione unitaria a livello provinciale (superando la precedente frammentazione a livello subprovinciale) di un’attività complessa qual è quella del contenzioso consente:

o di efficientare gli adempimenti presso le Commissioni tributarie (deposito e ritiro atti) e l’attività di partecipazione alle udienze;

o la riduzione del rischio di comportamenti disomogenei;

o la costituzione di un gruppo di funzionari sufficientemente numeroso, che garantisca le diverse professionalità necessarie per poter affrontare la complessità delle controversie tributarie;

o l’incremento delle sinergie ed economie di scala nella trattazione dei ricorsi in udienza e nella gestione dei picchi di lavorazione;

o la facilitazione dello scambio delle esperienze e delle migliori pratiche;

o l’agevolazione della crescita professionale, grazie anche alla rotazione delle funzioni.

L’Area legale4, oltre alla difesa in giudizio, in relazione agli atti impugnati svolge le attività istruttorie e predispone gli atti concernenti:

o la sospensione amministrativa e giudiziale dell’esecuzione dell’atto;

o il riesame in sede di autotutela;

o la conciliazione giudiziale;

o la determinazione degli importi da riscuotere in pendenza di giudizio ed a conclusione dello stesso ovvero da rimborsare e, più in generale, tutti gli adempimenti relativi alla riscossione e alla sollecita esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali.

La predetta articolazione interna segue anche gli adempimenti relativi ai processi diversi da quelli tributari.

Inoltre, con delibera n. 38 del 30 settembre 2009, il Comitato di gestione dell’Agenzia, al fine di potenziare adeguatamente la funzione centrale di indirizzo, programmazione, consuntivazione e gestione del contenzioso tributario, ha istituito la Direzione centrale affari legali e contenzioso, attivata a partire dal 9 novembre 2009 per effetto del provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate prot. n. 2009/164168 del 6 novembre 2009.

Con il medesimo provvedimento sono state ridefinite e potenziate le funzioni5 degli Uffici contenzioso delle Direzioni regionali, assegnando agli stessi compiti di:

o programmazione, indirizzo, coordinamento, assistenza, monitoraggio, analisi e controllo delle attività in materia di contenzioso delle strutture territoriali dipendenti;

o gestione delle attività operative di competenza della Direzione regionale6 in tutti i procedimenti contenziosi comunque connessi all’applicazione dei tributi e alla rappresentanza in giudizio;

o coordinamento e controllo dei rapporti di cooperazione in ambito regionale con l’Avvocatura dello Stato.

1.1. Gli istituti deflativi del contenzioso

L’atto di indirizzo prevede che venga perseguita la “diminuzione della conflittualità nei rapporti con i contribuenti mediante il diffuso ricorso agli istituti deflativi del contenzioso”.

Il Piano aziendale per il triennio 2010-2012, a sua volta, pone l’accento sull’attività del contenzioso nei seguenti termini: “La gestione del contenzioso tributario rappresenta una fase decisiva dell’attività dell’Amministrazione finanziaria, costituendo la sede in cui si consolidano gli accertamenti e le posizioni interpretative contenute nelle circolari, nelle risoluzioni e nelle risposte agli interpelli. Il riconoscimento in giudizio della sostenibilità della pretesa erariale incrementa, infatti, la credibilità dell’azione di controllo, creando fiducia nel sistema e incentivando l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari, oltre che l’adesione del contribuente agli strumenti deflativi del contenzioso”.

Per quanto riguarda la gestione del contenzioso tributario, l’azione delle strutture territoriali deve dunque favorire l’utilizzo – qualora ne ricorrano i presupposti – dell’autotutela e della conciliazione giudiziale.

Prima della predisposizione delle controdeduzioni, va pertanto valutato, previo esame dei motivi del ricorso, il grado o rating di sostenibilità della controversia7, al fine di verificare l’eventuale esistenza dei presupposti per l’autotutela8 o la conciliazione giudiziale, totali o parziali.

Laddove il contenzioso vada coltivato, la difesa in giudizio degli interessi erariali deve essere perseguita con successo espletando in modo corretto ed efficace tutti gli adempimenti richiesti dalle disposizioni processuali, in particolar modo con riferimento alle controversie che presentano elevata rilevanza giuridica ed economica.

Si evidenzia, infatti che la consapevolezza da parte del contribuente che l’Agenzia difende efficacemente in giudizio l’atto impugnato rappresenta un motivo rilevante per uniformare i propri comportamenti al disposto delle norme tributarie.

1.2. Costituzione in giudizio

La difesa erariale si concretizza principalmente nella predisposizione di controdeduzioni tempestive ed esaurienti, idonee a contestare in modo specifico tutti i motivi di ricorso, allegando la relativa documentazione probatoria.

Le Direzioni regionali provvedono a monitorare lo stato delle costituzioni in giudizio arretrate, comprese quelle eventualmente generate nell’esercizio in corso. Nel caso vengano rilevate situazioni di criticità, le predette strutture di vertice regionale intervengono mettendo in atto adeguate azioni correttive quali, ad esempio, piani straordinari di smaltimento.

Si evidenzia che il raggiungimento del risultato atteso in termini di qualità ed efficacia non si esaurisce con la costituzione in giudizio, ma richiede l’eventuale deposito di ulteriori atti e documenti qualora intervengano fatti nuovi.

A tal fine si ricorda che il collegamento telematico con la banca dati delle Commissioni tributarie consente di rilevare tempestivamente i depositi di ulteriori atti e documenti della controparte.

Qualora il contribuente abbia richiesto la sospensione dell’esecuzione dell’atto (art. 47 del D.Lgs. n. 546 del 1992), l’Ufficio prende posizione al riguardo in sede di controdeduzioni o con separate memorie, valutando l’opportunità di chiedere che la sospensione sia subordinata alla prestazione di idonea garanzia.

Per quanto riguarda i ricorsi per cassazione notificati dai contribuenti si rinvia alle istruzioni di cui alle note prott. nn. 2008/158987 del 14 gennaio 2009 e 2009/123947 del 13 agosto 20099.

1.3. Partecipazione alle udienze

Nei giudizi di rilevante interesse economico o giuridico va richiesta la discussione in pubblica udienza, sempre che, ovviamente, tale istanza non sia stata già avanzata dal contribuente.

Va garantita la sistematica e qualificata partecipazione alle pubbliche udienze al fine di rappresentare efficacemente al collegio giudicante le ragioni dell’Agenzia.

Come già anticipato, il carattere fondamentale dell’adempimento in parola viene richiamato specificamente nell’atto di indirizzo, il quale, nel fissare le direttive generali per il miglioramento dell’azione amministrativa, prevede “la sistematica e tempestiva partecipazione alle pubbliche udienze in rappresentanza dell’amministrazione”.

Una costante e qualificata partecipazione deve essere assicurata non solo alle udienze pubbliche, ma anche alle camere di consiglio relative ai procedimenti cautelari di cui al citato articolo 47 del D.Lgs. n. 546 del 1992, attribuendo priorità alle liti di maggiore valore economico; spesso, infatti, la concessione o meno della sospensione dell’atto impugnato può influenzare la successiva decisione di merito.

La partecipazione deve essere garantita anche alle udienze di discussione fissate dalle sezioni regionali della Commissione tributaria centrale (CTC). In proposito occorre assolutamente superare le criticità che si sono verificate nel 2009.

La verifica dei risultati di gestione, anche per quanto riguarda l’efficacia delle partecipazioni in udienza, sarà sostanzialmente effettuata attraverso parametri e indicatori che assumono i target di produzione quale criterio prevalente per la valorizzazione delle attività, anche al fine della loro confrontabilità nel tempo.

Inoltre, sarà predisposta un’apposita procedura informatica che, alla stregua di una chek list, guiderà l’operatore nella necessaria valutazione dei diversi aspetti caratterizzanti la controversia e che, sulla base degli esiti di detta valutazione, ne determinerà il rating di sostenibilità.

I nuovi obiettivi di budget finalizzati all’incremento dell’indice di vittoria (cfr. par. 2.1) che, mediante l’insieme delle iniziative assunte in attuazione di numerose direttive operative impartite dalla scrivente, presidiano la qualità dell’attività di gestione del contenzioso, anche con riguardo all’efficacia della partecipazione in udienza, fanno venire meno l’esigenza di redigere una breve relazione sui contenuti più rilevanti della discussione10.

Conseguentemente sono da considerare superate le istruzioni operative contenute nella nota prot. n. 2009/83851 del 5 giugno 2009.

1.4. Esame, esecuzione ed eventuale impugnazione delle pronunce giurisdizionali

Le pronunce giurisdizionali vanno esaminate immediatamente dopo il loro deposito, al fine della sollecita esecuzione degli adempimenti conseguenti, in particolare in materia di iscrizione a ruolo a titolo provvisorio o definitivo ovvero di rimborso.

Vanno evitati giudizi di ottemperanza, esecuzioni forzate ed ulteriori aggravi, anche per quanto riguarda le spese di giudizio.

In riferimento alle pronunce sfavorevoli in tutto o in parte all’Agenzia, la qualità della gestione tributaria si realizza attraverso l’esame sollecito e puntuale delle decisioni al fine di garantire la valutazione tempestiva ed approfondita dei profili di impugnazione ovvero di acquiescenza. In proposito si richiama la direttiva n. 62 del 15 aprile 2010, in materia di rating di sostenibilità dell’appello avverso sentenze sfavorevoli, in tutto o in parte, all’Agenzia.

Si ribadisce che gli atti interni di acquiescenza vanno sinteticamente motivati, protocollati, datati e sottoscritti dal Direttore della Direzione provinciale o dell’Ufficio locale o suo delegato.

Per quanto riguarda le richieste di ricorso per cassazione, resta fermo che l’invio all’Avvocatura generale dello Stato va effettuato esclusivamente dalla Direzione regionale11.

2. Obiettivi di produzione

Con nota prot. n. 2009/165920 del 9 novembre 2009, la Direzione centrale amministrazione, pianificazione e controllo ha fornito indicazioni operative per l’avvio del ciclo di budget del 2010.

Con note prot. n. 2010/28159 del 18 febbraio 2010 e prot n. 2010/48790 del 23 marzo 2010 sono stati assegnati gli obiettivi di produzione per il 2010.

Di seguito si esaminano gli obiettivi di budget assegnati in materia di contenzioso tributario e vengono, altresì, definiti nel dettaglio gli indicatori di azione.

2.1 Obiettivi di budget

Gli obiettivi di produzione per il 2010 assegnati in materia di contenzioso sono:

percentuale di partecipazione alle udienze pubbliche in Commissione tributaria provinciale (CTP) e Commissione tributaria regionale (CTR), al netto di quelle a cui non si è partecipato per rinvio, cessazione della materia del contendere o altre ipotesi di estinzione del giudizio, relative a controversie di valore superiore o uguale a 5.000 euro rispetto al totale (obiettivo 98%);

percentuale di costituzioni in giudizio in CTP sui ricorsi notificati dai contribuenti dal 1° novembre 2009 al 31 ottobre 2010 (obiettivo 98%);

indice di vittoria numerico, che misura la percentuale di pronunce favorevoli, in tutto o in parte all’Agenzia, delle Commissioni tributarie provinciali e regionali e della Cassazione, in relazione al numero totale di pronunce divenute definitive nell'anno, con esclusione di quelle di rinvio e di estinzione del giudizio (obiettivi assegnati alle singole Direzioni regionali con nota prot. n. 2010/28159 del 18 febbraio 2010);

indice di vittoria per valore, che misura la percentuale dell'importo deciso a favore dell’Agenzia in relazione all’importo complessivo oggetto di decisioni divenute definitive nell’anno delle Commissioni tributarie provinciali e regionali e della Cassazione, con esclusione di quelle di rinvio e di estinzione del giudizio (obiettivi assegnati alle singole Direzioni regionali con nota prot. n. 2010/28159 del 18 febbraio 2010).

2.2. Indicatori di azione

L’Atto di indirizzo precisa che “La gestione tributaria sarà rivolta al perseguimento di obiettivi comuni di miglioramento dell’azione amministrativa, in coerenza con le disposizioni attuative della manovra finanziaria per l’anno 2010.

“In particolare, le Agenzie fiscali: … Adotteranno sistemi di valutazione e controllo finalizzati all’incremento dell’efficienza complessiva”.

La valutazione ed il controllo della gestione non può prescindere da un costante aggiornamento della base informativa automatizzata del contenzioso, che va assicurato tramite l’utilizzo sistematico, completo e tempestivo delle applicazioni informatiche, il cui corretto impiego, oltre a costituire un insostituibile ed obbligatorio strumento di ausilio alla gestione dei singoli giudizi, consente anche di disporre di una banca dati del contenzioso attendibile, in funzione, fra l’altro, delle attività di programmazione, consuntivazione, monitoraggio ed analisi della complessiva gestione del contenzioso.

Pertanto, oltre agli obiettivi di budget, vanno monitorati12 tutti13 gli altri indicatori necessari alla verifica della corretta esecuzione degli adempimenti connessi alla gestione del contenzioso, fra cui i seguenti indicatori di azione, per i quali viene indicato fra parentesi il livello al di sotto del quale vanno analizzate e superate le cause della criticità registrata.

Costituzioni in giudizio in CTR sui ricorsi notificati dai contribuenti dal 1° novembre 2009 al 31 ottobre 2010 (98%).

Costituzioni in giudizio tempestive in CTP e CTR sui ricorsi notificati dai contribuenti dal 1° novembre 2009 al 31 ottobre 2010 (95%).

Partecipazione alle udienze in CTC, al netto di quelle a cui non si è partecipato per rinvio, cessazione della materia del contendere o altre ipotesi di estinzione del giudizio (60%)14.

Invio delle richieste di ricorso per cassazione all’Avvocatura generale dello Stato nei termini previsti dal protocollo d’intesa (98%).

Invio delle relazioni per il controricorso in cassazione e per l’eventuale ricorso incidentale all’Avvocatura generale dello Stato entro 20 giorni dalla data in cui è avvenuta la prima notifica del ricorso per cassazione (98%).

Acquisizione al sistema informativo dei ricorsi in CTP e in CTR entro 30 giorni dalla data di notifica. Per i ricorsi per cassazione proposti dal contribuente il predetto termine è di 15 giorni (99%).

Acquisizione al sistema informativo delle decisioni15 di CTP, CTR e CTC16 entro 30 giorni dalla data di ricevimento della comunicazione del dispositivo. Per i decreti di cui all’art. 27 del D.lgs. n. 546 del 1992, il predetto termine è di 20 giorni dalla data di ricevimento (99%).

Acquisizione al sistema informativo della data e del numero di protocollo degli atti di acquiescenza17 relativi a sentenze di CTP, CTR e CTC18 totalmente o parzialmente sfavorevoli all’Agenzia; tale adempimento va espletato entro 30 giorni dalla data di protocollazione dell’atto di acquiescenza (99%).

Esecuzione entro 120 giorni dalla data in cui si verifica il relativo presupposto dell’iscrizione a ruolo conseguente ad avvisi di accertamento imposte dirette ed IVA oggetto di giudizio davanti a CTP e CTR (93%).

Con riferimento a quest’ultimo indicatore, si precisa che le strutture territoriali devono emettere i ruoli conseguenti ad avvisi di accertamento imposte dirette ed IVA oggetto di giudizio davanti a CTP e CTR entro 120 giorni dalla data in cui si verifica il presupposto per l’iscrizione a ruolo a titolo provvisorio o definitivo, costituito, a titolo esemplificativo:

o dalla notifica del ricorso del contribuente;

o dal ricevimento della comunicazione del decreto di inammissibilità del ricorso oppure del dispositivo della sentenza della Commissione tributaria; in caso di mancato ricevimento della comunicazione, i 120 giorni decorrono dalla data di deposito;

o dal passaggio in giudicato della pronuncia.

3. Progetto “Qualità del contenzioso tributario”

In relazione agli aspetti qualitativi delle attività svolte dalle Direzioni provinciali e dagli Uffici locali per la gestione delle varie fasi dei processi tributari, si conferma la prosecuzione del progetto “Qualità del contenzioso tributario”, avviato il 1° aprile 2008, con l’obiettivo di aumentare gli esiti favorevoli delle controversie di maggior valore economico.

Il compito della Direzione regionale è essenzialmente quello di migliorare l’azione difensiva svolta dagli Uffici mediante un controllo mirato e preventivo sulla correttezza e tempestività degli adempimenti processuali nonché sulla qualità degli atti difensivi relativi ad un campione significativo di controversie.

Per una dettagliata illustrazione del progetto si rimanda alla direttiva n. 31 dell’8 marzo 2010.

4. Controllo

Le Direzioni regionali svolgono un’adeguata e mirata attività di monitoraggio sul livello di avanzamento degli obiettivi di cui alla presente circolare e sulla correttezza ed efficacia degli adempimenti svolti da tutte le strutture territoriali. In presenza di criticità riscontrate in corso d’anno che possono compromettere il raggiungimento degli obiettivi, le Direzioni regionali ne analizzano le cause e, all’esito, mettono in atto opportune azioni correttive.

A tal fine le Direzioni regionali tengono conto delle istruzioni che precedono e di quelle contenute nella direttiva n. 26 del 2010.

Inoltre, attenzione va prestata:

o all’utilizzo della scheda di valutazione del rating di sostenibilità della controversia e dell’appello;

o alla diffusione di contenziosi seriali o di particolare rilevanza economica o giuridica ed ai relativi esiti, utilizzando le funzionalità relative alla cosiddetta “questione controversa”. In presenza di criticità non risolvibili in sede locale, vanno sollecitamente formulate motivate proposte alla Direzione centrale affari legali e contenzioso;

o all’utilizzo degli strumenti deflattivi del contenzioso pendente;

o al monitoraggio dell’indice di vittoria numerico e per valore relativo a pronunce non definitive in CTP, CTR e CTC;

o agli indici di impugnazione dei provvedimenti giurisdizionali e alle relative acquiescenze;

o alla sistematicità e tempestività dell’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali;

o ai giudizi di ottemperanza, al fine di verificare i motivi per cui non è stata eseguita tempestivamente la pronuncia;

o alle condanne alla rifusione delle spese di giudizio;

o alla completezza ed effettiva corrispondenza allo stato dello svolgimento del processo dei dati inseriti nel sistema informativo.

Tutte le comunicazioni delle Direzioni regionali relative alla presente vanno trasmesse esclusivamente mediante posta elettronica al seguente indirizzo: dc.alc.programmazioneconsuntivazione@agenziaentrate.it.

Al fine di assicurare continuità all’azione di difesa degli interessi erariali, le presenti direttive restano valide anche successivamente all’anno in corso, fino a modifica o sostituzione.

Le Direzioni regionali vigileranno affinché le istruzioni fornite e i principi enunciati con la presente circolare vengano puntualmente osservati dalle Direzioni provinciali e dagli Uffici dipendenti.