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SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONE I CIVILE
SENTENZA 21 LUGLIO 2005, n. 15348
Svolgimento del processo
Il Giudice di pace di Borgo 8. Lorenzo, con contenga del
19 marzo 2002, pronunciando sull'opposizione proposta da Gaia
B. avverso il verbale n. 69831/2001/V con cui la Polizia Municipale
di Borgo San Lorenzo gli aveva contestato la violazione dell'art.
142, 8 comma, del codice della strada, ha annullato il provvedimento
impugnato, osservando: 1) che l'infrazione era stata accertata
a mezzo di fotoradar-tachimetro (ed, autovelox) mod. 104/C2
in postazione fissa (cd. autobox), operante senza la presenza
di agenti proposti; 2) che il servizio di rilevamento così
predisposto dal Comune di Borgo San Lorenzo escludeva la possibilità
di contestazione immediata, anche in situazioni nelle quali,
come nella specie, ciò sarebbe stato possibile sia
per le caratteristiche dell'apparecchio di rilevamento, che
consentiva la lettura della velocità contestualmente
al passaggio dei veicoli, sia per l'ampiezza e l'andamento
rettilineo della strada idonea a consentire il fermo del veicolo
in condizioni di sicurezza; 3) che, pertanto, la postazione
fissa di rilevazione della velocità senza assistenza
di personale non rispondeva ai precetti degli artt. 200 del
Codice della Strada e 183 del relativo regolamento, che impongono
rispettivamente la contestazione immediata della violazione
al trasgressore e la visibile presenza degli organi di polizia
e degli agenti preposti alla regolamentazione del traffico
quando operano sulle strada; 4) che, in senso contrario, non
poteva darsi rilievo al disposto dell'art. 384 del regolamento
di esecuzione del Codice della Strada, che, in quanto norma
secondaria, poteva soltanto specificare ed interpretare il
disposto legislativo senza apportare innovazioni all'ordinamento
nè, tenuto conto della diversità di situazioni,
si poteva invocare in via di interpretazione estensiva o analogica
la disciplina dettata dal d.p.r. n. 250/1999 per gli impianti
automatici di rilevazione dell'accesso nei centri storici.
Avverso detta sentenza il Comune di Borgo San Lorenzo propone
ricorso per Cassazione, lamentando, con un unico complesso
motivo, la violazione dell'art. 14 L. n. 689/1981, degli artt.
200 e 201 c.d.s., dell'art. 384 del d.p.r. n. 495/1992 nonchè
il vizio di motivazione;
in particolare, secondo il ricorrente, la sentenza impugnata;
a)aveva erroneamente disapplicato la norma dettata dall'art.
384 d.p.r. 495/1992 cit., senza avvedersi che detta disposizione
non ha carattere innovativo e non fa che identificare alcuni
casi di impossibiliti di contestazione immediata; b) aveva
erroneamente ritenuto vietato l'uso, da parte della P.A.,
di ogni mezzo che non consenta la contestazione immediata,
e ciò in contrasto tanto con la previsione del già
citato art. 384 lett. E, tanto con il principio di insindacabilità
della discrezionalità amministrativa nell'organizzazione
del servizio, senza tenere conto che in relazione al controllo
degli accessi nei centri storici, l'art. 5 del d.p.r. n. 250/1999
ribadiva la legittimità dell'accertamento delle violazioni
a mezzo di apparecchi automatici senza immediata presenza
di personale di polizia. Gaia B. non ha svolto attività
difensiva.
Motivi della decisione
Il ricorso è fondato. La questione della legittimità
della utilizzazione di apparecchiature automatiche di rilevamento
della velocità operanti senza la presenza di organi
della polizia della strada viene sottoposta per la prima volta
all'esame di questa Corte, cui per il passato sono ascrivibili
soltanto alcuni obiter dicta (Cass. 20 marzo 1998, n. 2952;
Cass. 7 novembre 2003, n. 16713, entrambe, peraltro, massimate
sul punto). A chiarimento della questione si deve anche precisare
che la disciplina oggi vigente ammette certamente l'uso di
tali apparecchiature, prevedendo specifiche condizioni per
il loro utilizzo (art. 4 del decreto legge20 giugno 2002,
n. 121, convertito, con modificazioni, con la legge 1 agosto
2002, n. 168 nonchè art. 4 del decreto legge 27 giugno
2003, n. 151, convertito, con modificazioni, con la legge
1^ agosto 2003, n. 214). Tuttavia, poichè l'accertamento
e la contestazione della violazione al ricorrente sono anteriori
alla disciplina oggi vigente, questa Corte è chiamata
a decidere se le disposizioni sopra ricordate abbiano avuto
carattere innovativo, consentendo modalità di accertamento
prima non consentite ovvero se, al contrario, la nuova disciplina
abbia limitato una precedente più ampia possibilità
di utilizzazione di apparecchiature automatiche di rilevamento
della velocità.
La questione non può essere risolta sulla base del
tenore della nuova disciplina nè sulla basa dei relativi
lavori preparatori.
L'art. 4 del d.l. n. 121/2002 (come modificato dall'art. 7,
comma 9, del d.l. n. 151/2003), infatti, al primo comma stabilisce
che i dispositivi o mezzi tecnici di controllo finalizzati
al rilevamento a distanza dalle violazioni di agli artt. 142
(eccesso di velocità), 148 (disciplina del sorpasso)
e 176 (circolazione sulle autostrade e strade extraurbane
principali) del codice della strada possono essere utilizzati
o installati, dandone informazione agli automobilisti, sulle
autostrade e sulle strade extraurbane principali nonchè
sullestrade extraurbane secondarie individuate con decreto
del prefetto.
Si tratta, pertanto, di una norma il cui precetto innovativo
non può essere individuato nel fatto di consentire
l'uso di dispositivi di rilevamento a distanza (tra i quali
rientra il cd. autovelox), già sicuramente consentiti
(come è pacifico e come si ribadirà più
avanti) ma nel fatto di disciplinarne l'uso, consentendolo
solo in alcune strade e con l'obbligo di darne informazione
agli automobilisti.
Al terzo comma, lo stesso articolo 4, dopo avere previsto
che "la violazione deve essere documentata con sistemi
fotografici, di ripresa video o con analoghi dispositivi che
- consentano di accertare, anche in tempi successivi, le modalità
di svolgimento dei fatti", stabilisce che "se vengono
utilizzati dispositivi che consentono di accertare in modo
automatico la violazione, senza la presenza o il diretto intervento
degli agenti preposti, gli stessi devono essere omologati
ai sensi dell'art. 45, comma 6, dal decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285", La norma, quindi, come risulta
evidente dal suo tenore testuale, non introduce la possibilità
di un controllo automatico senza presenza di organi di polizia
stradale, ma presupponendo ("se vengono utilizzati")
che una tale modalità di controllo sia già consentita,
si limita a stabilire la necessità che i dispositivi
siano approvati od omologati, con una disposizione il cui
significato, in presenza di una norma generale che già
prevede omologazione od approvazione dei dispositivi automatici
di rilevamento (art. 45 c.d.s.), deve ritenersi quello di
esigere che approvazione ad omologazione si riferiscano specificamente
ad una utilizzazione senza presenza di personale.
Neppure la relazione al disegno di legge di conversione del
d.l. n.121/2002 offre un qualche elemento sul carattere innovativo
(nel senso di consentire per la prima volta rilevazioni automatiche
senza presenza degli organi di polizia) della disciplina,
limitandosi a precisare che "le norme contenute nell'art.
4 del decreto-legge disciplinano i controlli cosiddetti 'remotì
e la contestazione differita delle violazioni al nuovo codice
della strada, al fine di garantire l'effettività dei
controlli su strada, e quindi la tutela della sicurezza nella
circolazione, anche nelle situazioni in cui l'accertamento
diretto da parte degli organi di polizia stradale sia difficoltoso
o pericoloso".
Lo stesso deve dirsi per l'art. 4 dal d.l. n. 151/2003, che
al primo comma lett. B prevede l'inserimento nel testo dell'art.
201 c.d.s. del comma 1-bis contenente la disciplina, trasferita
quindi dal regolamento alla legge, dei casi nei quali è
consentita la contestazione differita e dei casi (attraversamento
di un incrocio con il rosso, violazioni accertate con i dispositivi
di cui all'art. 4 d.l. 121/2002 cit., accessi nelle zone a
traffico limitato e circolazione sulle corsie riservate) nei
quali non è necessaria la presenza degli organi di
polizia. Anche in questo caso la norma non offre elementi
sistematici per stabilire se la disciplina abbia carattere
innovativo perchè consente controlli automatici prima
non consentiti (in realtà solo l'attraversamento con
semaforo rosso è previsto espressamente per la prima
volta, mentre le altre fattispecie erano già espressamente
previste dal citato art. 4 del d,l, 121/2002 e dall'art. 17,
comma 133-bis, della legge n. 127/1997)ovvero se abbia carattere
limitativo perchè individua le sole ipotesi nelle quali
tali controlli sono consentiti.
Si deve, peraltro, osservare che nella relazione al disegno
di legge di conversione del d.l. n. 151/2003 si afferma che
"con una modifica all'art. 201 del codice della strada
si sono voluti disciplinare in nodo più organico i
casi in cui è consentita la notificazione successiva
del verbale di contestazione, anche allo scopo di armonizzarli
con le recenti disposizioni in materia di controlli remoti
introdotti dal decreto-legge n. 121 del 2002, puntualizzando
altresì i casi in cui le apparecchiature di rilievo
delle infrazioni possono essere impiegate in modo automatico
e quando invece e necessaria la presenza dall'organo di polizia".
Pertanto, da un lato si assegna alla nuova disciplina una
funzione di organica riorganizzazione e di puntualizzazione
e d'altro canto, con l'espressione "controlli remoti
introdotti", si attribuisce alla disciplina del d.l.
121/2002 una portata innovativa (quanto ai controlli remoti,
con o senza la presenza di operatori) che, tuttavia, come
si è visto, non trova alcuna conferma nè nel
testo del d.l. n. 121/2002 nè nella relativa relazione.
In proposito, inoltre, si deve escludere che l'opinione espressa
nella relazione possa attribuire al d.l. n. 151/2003 valore
di interpretazione autentica del d.l. n. 121/2002; infatti,
è principio pacifico che"l'interpretazione autentica
è figura di carattere eccezionale, e come tale deve
risultare in modo esplicito ed inequivocabile, senza che sia
possibile dedurne la ricorrenza dai lavori preparatori"
(v. ex multis Cass. 17 gennaio 2003, n. 634).
La questione, in assenza di significativi elementi offerti
dalla nuova disciplina e dai relativi lavori preparatori deve,
quindi, essere risolta sulla base della sola disciplina anteriore,
dettata dal d. l.vo n. 285 del 1992 e successive modificazioni,
distinguendo il tema della contestazione differita da quello,
ovviamente connesso, dell'accertamento differito rispetto
al tempo della violazione.
Quanto al primo tema, mi deve osservare che in base al disposto
del primo comma dell'art. 201 c.d.s. (non modificato dalla
novella del 2003) la contestazione differita è consentita
quando la violazione non può essere immediatamente
contestata. B', pertanto, scontato cheun sistema di controllo
che opera automaticamente, senza la presenza di organi di
polizia della strada, consenta per sua natura soltanto la
contestazione differita e non anche quella immediata. E',
inoltre, pacifico nella giurisprudenza di questa Corte, dopo
un'iniziale incertezza (v. in senso contrario Cass. 2 agosto
2000, n. 10107) l'insindacabilità, da parte del giudice,
delle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione
nelle modalità di organizzazione del servizio di vigilanza
sulle strade, essendo escluso in particolare che possa essere
censurato il mancato dispiegamento di una pluralità
di pattuglie, al fine specifico dell'immediata contestazione
delle violazioni ai limiti di velocità (Cass. 5 novembre
1999, n. 12330; Cass. 16 marzo 2001, n. 3836; Cass. 25 maggio
2001, n. 7103; Cass. 16 settembre 2002, n. 13475; Cass. 14
marco 2005, n. 5528), ovvero che possa essere censurata la
tipologia degli strumenti utilizzati (Cass. 1 agosto 2003,
n. 11722).
Alla stregua di tale orientamento, al quale il Collegio ritiene
di dovere dare continuità, il problema della legittimità
di controlli automatici eseguiti senza la presenza dell'organo
di polizia deve essere risolto nell'ambito del secondo tema
sopra ricordato. Al riguardo si deve preliminarmente osservare
che, tanto in materia di reati quanto in materia di sanzioni
amministrative, e ovvio principio generale quello secondo
cui l'accertamento di una violazione di legge può essere
successivo al momento in cui la stessa viene posta in essere.
In tal senso è chiaro, per quanto attiene alle sanzioni
amministrative, il sistema dettato dagli artt. 13 art. 14
della legge n. 689 del 1981, che consentono di distinguere
il momento in cui viene commessa la violazione dal momento
in cui si conclude il procedimento di accertamento (v., tra
le altre, Cass. 3 luglio 2004, n. 12216).
Tali principi, peraltro, non sono direttamene applicabili
all'infrazioni al codice della strada che detta, agli artt.
200 e 201, una speciale disciplina in tema di accertamento
e contestazione (sulla specialità della disciplina
della contestazione differita delle violazioni del codice
della strada v. Cass. 28 giugno 2002, n. 9502; Cass. 3 aprile
2000, n. 4010). Rispetto a detta disciplina, peraltro, l'attenzione
della giurisprudenza di questa Corte si e soffermata principalmente
sulla questione della individuazione dei casi in cui è
consentita la contestazione differita piuttosto che sulla
diversa questione della legittimità di un accertamento
successivo, che, tuttavia, e stata implicitamente affermata,
insieme alla legittimità della contestazione differita,
giudicando in fattispecie di utilizzazione di apparecchiature
che consentono la determinazione dell'illecito in un momento
successivo a quello della sua commissione.
Del resto, la possibilità che l'accertamento della
violazione avvenga "per mezzo di appositi apparecchi
di rilevamento che consentono la determinazione dell'illecito
in tempo successivo" (ipotesi distinta da quella della
determinazione dell'illecito - dopo che il veicolo oggetto
del rilievo sia già a distanza dal posto di accertamento).
E' prevista espressamente dall'art. 384 dal regolamento. Più
in generale, in ogni caso, questa Corte non ha mancato di
precisare che l'inosservanza dai limiti di velocità
può essere legittimamente accertata anche con fonti
di prova diversa da quella prevista dall'art. 142, sesto comma,
c.d.S. (a cioè "la risultanza di apparecchiatura
debitamente omologata, nonchè la registrazioni dal
cronotachigrafo ad i documenti relativi ai percorsi autostradali")
e perciò anche con modalità di accertamento
meramente deduttive (Cass. 18 maggio 2000, n. 6457) da fatti
(si pensi alla lunghezza dalle tracce di frenata) rilavati
successivamente alla violazione.
In proposito, si deve precisare che, quando la violazione
del codice della strada viene accertata mediante dispositivi
di controllo, l'accertamento è un atto dall'organo
di polizia stradale del tutto distinto dalla mera registrazione
analogica o digitale ovvero dalla correlata documentazione
fotografica o video del fatto che integra la violazione esso
consiste nella lettura da parte degli organi di polizia del
supporto sul quale i dati sono registrati dall'apparecchiatura
di controllo. In questo senso già Cass. 9 maggio 2002,
n. 6634 ha chiarito che nelle ipotesi di accertamento dell'infrazione
a mezzo dell'autovelox alla macchina è delegato solo
il rilevamento dei dati da porre a fondamento dalla contestazione
dell'illecito mentre l'attività amministrativa, consistente
nella redazione dal verbale contenente i dati desunti dalla
macchina è eseguita dall'organo accertatore".
Ribadita, quindi, la possibilità di un accertamento
successivo, resta da stabilire sa già alla stregua
dalle disposizioni anteriori all'entrata in vigore del d.l.
n. 121/2002 era legittimo che i dispositivi di rilevamento
della velocità operassero anche in assenza degli organi
di polizia stradale. Orbene nessuna disposizione dal codice
della strada escluda tale possibilità. In senso contrario
non si può richiamare il disposto dell'art. 12 c.d.s.
(in questo senso, invece, Cass. n. 2952/1998 cit.), che si
limita ad individuare gli organi cui è affidato l'espletamento
dai servizi di polizia stradale.
Neppure e possibile invocare l'art. 345 dal regolamento di
esecuzione (in questo senso, invece, Cass. n. 16713/2003 cit.),
secondo cui le apparecchiature destinate a controllare l'osservanza
dai limiti di velocità devono essere gestite direttamente
dagli organi di poliziastradale e devono essere nella disponibilità
dagli stessi. Infatti, gestione diretta e disponibilità
non significano affatto presenza degli organi di polizia stradale,
ma soltanto, rispettivamente, che siano essi a decidere dove
collocare gli apparecchi e quando farli funzionare nonchè
a prelevare e leggere i dati e che siano solo essi a poter
accedere agli apparati ed ai dati. L'impossibilità
di fondare su tale formula la necessità della presenza
degli organi di polizia stradale trova conferma nel fatto
che gestione diretta e disponibilità sono ribaditi,
con identica formula, nel testo dell'art. 5 del d.p.r. 22
giugno 1999, n. 350 ("regolamento recante norme per l'autorizzazione
alla installazione e all'esercizio di impianti per la rilevazione
degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico
limitato, a norma dell'art. 7, comma 133-bis, della legge
15 maggio 1997, n. 127), che ha previsto espressamente che
"durante il funzionamento degli impianti non è
necessaria la presenza di un organo della polizia stradale".
Il che, se ve ne fosse ancora bisogno, dimostra che gestione
diretta e disponibilità da parte degli organi di polizia
stradale non implicano necessariamente la loro presenza.
In conclusione, oltre alla necessità, nel senso sopra
chiarito, della gestione diretta e della disponibilità
da parte degli organi di polizia stradale, prima del d.l.
121/2002 e della novella del 2003 (art. 4 del d.l. 151/2003)
l'unico limite posto dal codice della strada e dal suo regolamento
di esecuzione alla possibilità di utilizzare dispositivi
operanti senza la presenza degli organi dipolizia della strada
"per l'accertamento e il rilevamento automatico delle
violazioni alle norme di circolazione (art. 45, sesto comma,
c.d.s.), ivi compresi i dispositivi per il rilevamento della
velocità, è rappresentato dalla necessità
che tali dispositivi siano omologati ed approvati (art. 45
cit. e art. 192 rag.).
Pertanto, la sentenza impugnata, non essendo possibile decidere
nel merito per la presenza di altro motivo di opposizione
rimasto assorbito, deve essere cassata con rinvio, anche per
le spese del giudizio di Cassazione al Giudice di pace di
Borgo San Lorenzo in persona di diverso giudicante.
P.Q.M.
accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia,
anche per le spese del giudizio di Cassazione, al Giudice
di pace di Borgo San Lorenzo in persona di diverso giudicante.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il
14 giugno 2005.
Depositato in Cancelleria il 21 luglio 2005.
La redazione di megghy.com |
