N. 988 /2005
Reg. Sent.
N.1289/00 Reg.Ric
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA CALABRIA
SEZIONE STACCATA DI REGGIO CALABRIA
composto dai Magistrati:
- LUIGI PASSANISI Presidente
- CATERINA CRISCENTI Primo Referendario
- GABRIELE NUNZIATA Primo Referendario Estensore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.1289/2000 R.G. proposto dalla Sig.ra M. Franca,
rappresentata e difesa dall’Avv. Giovanni Tropiano ed
elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv.
Antonino Pezzimenti in Reggio Calabria, alla Via Magna Grecia
n.5;
CONTRO
Provveditorato agli Studi (ora C.S.A.) di Reggio Calabria,
Ministero della Pubblica Istruzione e Ministero dell’Economia
e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura
Distrettuale dello Stato e domiciliati ope legis presso gli
Uffici di Reggio Calabria, Via del Plebiscito n.15;
PER OTTENERE
il risarcimento dei danni derivanti dal provvedimento n.2802
del 4/11/1996 del preside della Scuola Media “F. Sorace
Maresca” di Locri, nonché dal contratto individuale
di lavoro a tempo determinato stipulato in data 4/11/1996
tra il Preside e la Sig.ra Stillitano Maria Rita.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto il controricorso depositato dall’Avvocatura Distrettuale
dello Stato;
Vista la documentazione depositata dall’Avvocatura
Distrettuale dello Stato;
Visti gli atti tutti della causa ;
Designato relatore il Primo referendario Gabriele Nunziata
per la pubblica udienza dell’8 giugno 2005, ed ivi uditi
l’Avv. Nicola Messina Gotho per delega dell’Avv.
Giovanni Tropiano per la ricorrente e l’Avv. dello Stato
Maurizio Borgo;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Espone in fatto l'odierna ricorrente che in data 19/10/1996
veniva emanato dal Provveditorato agli Studi di Reggio Calabria
un provvedimento avente ad oggetto “Cattedre, posti
e spezzoni orario residuati dopo le operazioni di utilizzazione
del personale titolare” con invito ai Presidi di interpellare
i docenti titolari che potevano prestare servizio fino ad
un numero di sei ore eccedenti l’orario d’obbligo
prima di provvedere alla stipula dei contratti di lavoro a
termine, con competenza del Preside della Scuola Media “F.
Sorace Maresca” di Locri ad assegnare 4 ore di lingua
francese nel corso per lavoratori. Veniva però omessa
la consultazione della ricorrente che, sin dall’inizio
dell’anno scolastico, aveva dato la propria disponibilità
ad operare oltre le 18 ore dell’orario d’obbligo
fino ad un massimo di 6 ore settimanali; con provvedimento
di nomina n.2802 del 4/11/1996 veniva assunta la sig.ra Stillitano
con stipula di contratto di lavoro individuale a tempo determinato
L’Avvocatura Distrettuale dello Stato si è costituita
eccependo l’irricevibilità, l’inammissibilità
e l’infondatezza del ricorso.
Alla pubblica udienza dell’8 giugno 2005 la causa è
stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale.
D I R I T T O
1.Con il ricorso in esame la ricorrente lamenta la violazione
degli artt.41 e 70 del C.C.N.L. del 4/8/1995, nonché
degli artt.1 e 21 dell’O.M. P.I. n.371 del 29/12/1994,
oltre all’eccesso di potere e alla nullità ex
art.1418 e 2126 del contratto di lavoro quale stipulato.
1.1 L’Avvocatura Distrettuale dello Stato si è
costituita con una memoria di forma ed ha depositato documentazione
peraltro già allegata al ricorso introduttivo.
2. Il Collegio ritiene di dover preliminarmente osservare
che con la legge n.205/2000 si è esteso il potere del
giudice amministrativo fino a disporre “l’eventuale
risarcimento del danno” sempre “nell’ambito
della sua giurisdizione”, così generalizzando
la regola per cui l’interesse legittimo è tutelato
in sede giurisdizionale non solo con l’annullamento,
ma anche con lo “strumento di tutela ulteriore”
del risarcimento (Corte Cost., 6.7.2004, n.204). Tesi assolutamente
prevalente è quella secondo cui il legislatore del
2000 ha voluto spogliare il giudice ordinario del potere di
risarcire il danno, attribuendolo a quello amministrativo:
il risarcimento del danno sarebbe condizionato dal principio
della necessaria pregiudizialità, per cui la responsabilità
dell’Amministrazione potrebbe sorgere solamente a condizione
che il provvedimento lesivo sia stato previamente impugnato
ed annullato.
2.1 L’ordinamento consente dunque al giudice amministrativo
di verificare se l’accoglimento della domanda principale
di annullamento dell’atto impugnato comporti una tutela
pienamente soddisfacente e se sia il caso di disporre, anche
in alternativa, la condanna ad un risarcimento qualora il
ricorrente non possa conseguire dall’annullamento una
piena tutela in ragione della irreversibile esecuzione dell’atto,
ovvero una effettiva tutela per un ostacolo derivante dal
diritto pubblico quale l’impossibilità giuridica
di emanare un ulteriore provvedimento o la consolidazione
della posizione di un terzo.
3. La conferma di come il tema del risarcimento dei danni
per lesione di interessi legittimi coinvolga prospettive ampie
e controverse, come ad esempio quella della relazione giuridica
tra il privato e il soggetto pubblico che esercita un potere,
si ricava tra l’altro da pronunce (Cons. Stato, V, 6.8.2001,
n.4239) secondo le quali il diritto al risarcimento del danno
conseguente all’adozione di provvedimenti illegittimi
presenterebbe una fisionomia riconducibile al modello della
responsabilità precontrattuale e della responsabilità
per inadempimento di obblighi. Muovendo dalla considerazione
che, per aversi responsabilità contrattuale, non è
più rilevante il contenuto dell’obbligo ma è
sufficiente l’obbligo come tale che, nell’imporre
un comportamento, pone la responsabilità come altro
modo di essere di un vincolo che già esiste, si è
ritenuto di poter estendere la disciplina della culpa in contrahendo
anche a quelle ipotesi di affidamento che, a differenza del
rapporto precontrattuale, non ineriscono ad un rapporto volto
alla stipulazione di un contratto. E’ pur vero che,
mentre chi propugna la responsabilità da violazione
dell’affidamento considera gli obblighi della Pubblica
Amministrazione come obblighi di protezione la cui violazione
dà luogo a responsabilità a prescindere dall’affidamento
circa il conseguimento dell’utilità sperata,
nella menzionata sentenza del 2001 il Consiglio di Stato ha
inteso l’obbligo della Amministrazione come un vero
e proprio obbligo di prestazione diretto all’adozione
di un atto conforme all’interesse del richiedente, finendo
per riversare sulla responsabilità contrattuale e sulla
figura del diritto soggettivo quelle identiche incertezze
che hanno indotto a ricercare una soluzione al problema della
responsabilità dell’Amministrazione al di fuori
della dicotomia potere-interesse legittimo.
3.1 Nella categoria del danno ingiusto va ricompresa anche
la lesione degli interessi oppositivi, di gran parte di quelli
pretensivi e non anche dei c.d. interessi formali; è
comunque sempre necessario distinguere in tema di interessi
oppositivi, come ad esempio nel caso di annullamento del provvedimento
per vizi formali o procedimentali, allorché resta integro
il potere della Pubblica Amministrazione di adottare un nuovo
provvedimento, emendato dai vizi, del pari denegativo della
pretesa al c.d. bene della vita, perché in tal caso
pur in presenza di un danno ingiusto difficilmente può
configurarsi un diritto al risarcimento perché manca
proprio un danno patrimoniale.
Rispetto agli interessi pretensivi, dato che la posizione
di interesse legittimo e quello della spettanza del bene della
vita non coesistono nella sfera del privato, in maniera ancor
più evidente si pone l’individuazione dell’area
risarcibile rispetto a quella propria del danno ingiusto:
qui il giudizio prognostico sul normale e prevedibile sbocco
del procedimento e quindi sulla spettanza del bene della vita
diviene necessariamente articolato in corrispondenza della
gamma di poteri utilizzabili dalla Pubblica Amministrazione.
4. Oggi tradizionalmente si ritiene (ex multis, Cons. Stato,
V, 18.3.2002, n.1562) che il risarcimento del danno non è
una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale,
ma, pur non prescindendo da questo, richiede la positiva verifica
di tutti i presupposti previsti dalla legge ed in particolare
quelli di cui all’art.2043 cod. civ. e, in tema di liquidazione
del danno, all’art.2056 cod. civ.: ciò significa
che, oltre alla lesione della situazione soggettiva di interesse
tutelata dall’ordinamento (il cd. “danno ingiusto”),
sono necessari altresì il positivo accertamento della
colpa dell’Amministrazione, la dimostrabilità
di un effettivo danno arrecato al patrimonio e la sussistenza
del nesso di causalità tra illecito e danno. Indipendentemente
se si abbia riguardo al pregiudizio patito a causa dell’agire
illegittimo della Pubblica Amministrazione ovvero alla perdita
di chance, è necessario che sia comunque la parte ricorrente
a dover provare il concreto pregiudizio subito, consistente
nel primo caso nella diminuzione dell’integrità
patrimoniale subita, nell’altra ipotesi nell’esistenza
di una concreta probabilità dell’ottenimento
del bene della vita in caso di legittimo svolgimento della
procedura amministrativa. Tale onere di supportare con idonei
elementi probatori il danno subito è posto a carico
dell’interessato atteso che la realtà creata
dall’azione amministrativa è nella disponibilità
della parte, sia sotto il profilo dell’allegazione che
sotto quello dell’acquisizione conoscitiva, ciò
senza trascurare che con l’art.35, comma 2, del Decr.
Legisl. n.80/1998 è stato riconosciuto al giudice il
potere ordinario di fissare i criteri di liquidazione del
danno da determinarsi tra le parti in ambito stragiudiziale
anche con l’apporto del consulente che sarà utile
per vagliare la condivisibilità dei criteri di quantificazione
del danno indicati dalla parte ricorrente (Cons. Stato, VI,
ord.za 5.8.2003, n.4460).
4.1 Con riguardo alla fattispecie di cui al presente ricorso,
deve ritenersi che l’azione di ripristino del patrimonio
in ragione del pregiudizio sofferto affondi le sue radici
nel principio generale del neminem laedere di cui all’art.
2043 c.c., richiedendo gli elementi costitutivi della condotta
illecita, della colpa e del danno economico in senso stretto.
In particolare, quanto all’elemento costitutivo della
colpa nella fattispecie di responsabilità dell’Amministrazione
per attività provvedimentale illegittima, con la nota
sentenza a Sezioni Unite n.500/99 si è superata la
teoria della culpa in re ipsa e la contestuale definizione
di indici identificativi della colpa, indicati nell’ascrizione
all’Amministrazione, intesa come apparato e non al funzionario
agente, della “violazione delle regole di imparzialità,
di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio
della funzione amministrativa deve ispirarsi e che…si
pongono come limiti esterni alla discrezionalità”.
La giurisprudenza amministrativa e quella ordinaria hanno
infine condiviso l’assimilazione della responsabilità
dell’Amministrazione per attività provvedimentale
(segnatamente per lesione degli interessi c.d. pretensivi)
a quella contrattuale per violazione di diritti relativi,
con le implicazioni già evidenziate in tema di accertamento
della colpa.
4.2 Quanto, poi, all’ingiustizia del danno, essa si
risolve non solo nella lesione, in assenza di una causa giustificativa,
di una situazione giuridico-soggettiva attiva meritevole di
protezione per l’ordinamento, ma anche nell’incisione
di diritti della persona garantiti dalla Costituzione sulla
base della categoria dei diritti inviolabili ex art.2 Cost.
e dei principi fondamentali, come ad esempio il diritto ad
esplicare la personalità attraverso il lavoro e ad
affermare la dignità personale in sede di integrazione
sociale.
5. Nel caso di specie, pare al Tribunale che la responsabilità
dell’Amministrazione per attività provvedimentale
illegittima sia integrata dall’omessa utilizzazione
dei docenti di ruolo in soprannumero ai fini del conferimento
delle supplenze temporanee e comunque dalla mancata consultazione
dei docenti titolari per come previsto nella lettera-circolare
del 19/10/1996 in attuazione degli artt.41 e 70 del CCNL.
Il danno patrimoniale cagionato può essere rapportato
alla retribuzione delle ore di supplenza previste nell’anno
scolastico 1996/1997 per il corso lavoratori, oltre interessi
e rivalutazione fino al soddisfo e i contributi previdenziali
ed assicurativi come per legge.
6. Per questi motivi il Collegio ritiene che il ricorso vada
accolto con declaratoria di nullità del contratto individuale
di lavoro prot. n.2801 del 4/11/1996 e conseguente condanna
del Provveditorato agli Studi, ora C.S.A., di Reggio Calabria
al pagamento in favore della ricorrente dei danni subiti per
mancata retribuzione delle ore di supplenza previste nell’anno
scolastico 1996/1997 per il corso lavoratori, oltre interessi
e rivalutazione fino al soddisfo e i contributi previdenziali
ed assicurativi come per legge.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da
dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria - Sezione
Staccata di Reggio Calabria – accoglie il ricorso come
in epigrafe proposto e, per l’effetto, previa declaratoria
di nullità del contratto individuale di lavoro prot.
n.2801 del 4/11/1996, condanna il Provveditorato agli Studi,
ora C.S.A., di Reggio Calabria al pagamento in favore della
ricorrente dei danni subiti per mancata retribuzione delle
ore di supplenza previste nell’anno scolastico 1996/1997
per il corso lavoratori, oltre interessi e rivalutazione fino
al soddisfo e i contributi previdenziali ed assicurativi come
per legge.
Condanna il Provveditorato agli Studi, ora C.S.A., di Reggio
Calabria al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in
€ 1000,00 oltre IVA e CPA; spese compensate nei confronti
del Ministero della Pubblica Istruzione e del Ministero dell’Economia
e delle Finanze.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria, nella Camera di Consiglio
dell’8 giugno 2005.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Gabriele Nunziata F.to Luigi passanisi
depositata il 27062005
Il Segretario
Antonino Sgrò
La redazione di megghy.com |