| <<<<<Prima
parte
Costituisce dato di fatto pacifico tra le parti che l’iter
espropriativo degli appezzamenti di terreno di proprietà
di Romolo e Ottavia S. non si è concluso regolarmente,
con un valido e tempestivo decreto di espropriazione.
Il Prefetto di Pisa ha emanato due decreti prodromici alla
successiva espropriazione di tali appezzamenti di terreno:
con il decreto n. 1760/IV dell’8 luglio 1982 ha autorizzato
la S.p.A. I. ad occupare una prima parte dei beni in via di
urgenza, per la durata di due anni e con il successivo decreto
del 12 marzo 1985 ha autorizzato l’occupazione di urgenza,
sempre per la durata di due anni, di altra parte dei beni
di proprietà degli S..
Soltanto con decreto del 12 giugno 1986, e per un solo anno,
il Prefetto ha concesso la proroga per l’occupazione
delle aree e anche con l’ulteriore proroga concessa
con decreto del 30 maggio 1988, intervenuto tardivamente,
ha avuto durata limitata ad un anno.
Alla scadenza del termine di occupazione legittima non ha
mai fatto seguito il decreto di espropriazione, che avrebbe
dovuto concludere il procedimento.
Siamo pertanto in presenza di una fattispecie che secondo
la costante elaborazione giurisprudenziale della Corte di
Cassazione costituirebbe una ipotesi di "occupazione
acquisitiva", che, in caso di terreni edificabili, vedrebbe
applicata la liquidazione "ridotta" del danno stabilita
dal settimo comma dell’articolo 5 bis della legge 8
agosto 1992 n. 359, recepito dagli articoli 37 e 55 del decreto
del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001 n. 327, e che,
in caso di terreni agricoli, vedrebbe invece la misura del
danno corrispondente al loro valore di mercato.
In questo caso, il giudice di legittimità ha più
volte ribadito che la mancata emissione del decreto di esproprio
entro il periodo di occupazione autorizzata, cui è
seguita l’irreversibilmente trasformazione delle aree
per la realizzazione dell’opera pubblica, rende impossibile
la restituzione del fondo alla scadenza di quel periodo, e
determina la perdita della proprietà del privato con
l'acquisto a titolo originario a favore dell'ente pubblico.
Ipotesi ben diversa, , secondo la Suprema Corte, è
quella di "occupazione usurpativa", nella quale
la mancanza originaria (o retro-attivamente sopravvenuta)
della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera
fa considerare l'occupazione ab initio illegittima e tutta
l'atti-vità conseguentemente svolta come fonte di responsabilità
per gli au-tori, tenuti alla restituzione del bene sottratto
al suo proprietario, se questi non preferisca domandarne il
risarcimento monetario del danno commisurato al pieno valore
di mercato in base agli articoli 2043 e 2055 del codice civile
(Cass., 11 giugno 2004, n. 11096, in Corriere giur. 2004,
1467; Cass., 23 giugno 2004, n. 6081; Cass., sez. un., 4 luglio
2003, n. 10756; Cass., sez. un., 6 maggio 2003 n. 6853, in
Rass. dir. civ. 2004, 811; Cass., 25 marzo 2003, n. 4358;
Cass., 3 aprile 2002, n. 4766; Cass., 12 dicembre 2001, n.
15710, Cass., 28 marzo 2001, n. 4451; Cass., 18 febbraio 2000,
n. 1814, in Giust. civ. 2000, I, 2655; Cass., sez. un., 4
marzo 1997, n. 1907; Cass., sez. un., 10 giugno 1988, n. 3940;
Cass., sez. un., 26 febbraio 1983, n. 1464).
La differenza tra le due figure è stata recentemente
confermata dalla Corte di Cassazione anche per asserire che
la occupazione acquisitiva ha dimostrato la sua giuridica
validità anche nel confronto con la normativa Convenzione
europea dei diritti dell’uomo, secondo la lettura data
dalla Corte di Strasburgo con due sentenze rese nel giudizio
Belvedere Alberghiera s.r.l. contro Italia, e nel giudizio
Carbonara e Ventura contro Italia, ambedue in data 30 maggio
2000 (Cass., 11 giugno 2004, n. 11096, in Corriere giur. 2004,
1467, già citata; Cass., 2 aprile 2004, n. 6490; Cass.,
sez. un., 14 aprile 2003, n. 5902, in Giur. it. 2004, 169;
Cass., sez. un., 6 maggio 2003, n. 6853, in Dir. e giust.
2003, 37).
A parere delle Suprema Corte, infatti, la prima sentenza
della Corte europea dei diritti dell’uomo avrebbe rilevato
la presenza di una effettiva usurpazione che aveva dato luogo
ad un obbligo di restituzione del bene o di risarcimento integrale
per violazione della Convenzione, mentre il giudice nazionale
aveva per errore ritenuto di trovarsi di fronte ad una ipotesi
di accessione invertita, ed aveva dettato la corrispondente
disciplina meno favorevole.
Invece, la seconda sentenza, posta di fronte ad un vero caso
di occupazione acquisitiva, ne avrebbe rilevato un grado di
illegittimità ridotta, rispetto alla Convenzione, proprio
come avviene nel diritto interno italiano.
Secondo condivisibile dottrina, invece, le due pronunce della
Corte dei diritti umani hanno di fatto eliminato l’istituto
in questione dall’ordinamento vigente dove era penetrato
dalla esperienza giudiziaria ed aveva allargato in quella
sede l’area delle immunità e dei privilegi che
spettano alla pubblica amministrazione, attribuendo successo
ad un illecito comportamento che operava una appropriazione
sine titulo del bene privato, in spregio sia al principio
di legalità (stabilito dal terzo comma dell’articolo
42 della Costituzione) sia alla garanzia sostanziale riconosciuta
alla proprietà (dal primo comma dell’articolo
42 della Costituzione).
La ulteriore successiva sentenza della Corte europea dei
diritti dell’uomo dell’11 dicembre 2003 ha però
chiuso la controversia Carbonara e Ventura contro Italia,
pervenendo alla determinazione del risarcimento imposto allo
Stato italiano anche per quella specifica viola-zione della
Convenzione.
Essa si presenta, è stato perspicuamente rilevato,
come chiarimento finale del carattere illegittimo dell’occupazione
acquisitiva, ribadendo la divaricazione netta tra espropriazione
lecita ed ablazione non consentita della proprietà,
con esclusione di ogni fondamento al distinguo interpretativo
proposto dalla Corte di Cassazione italiana.
In effetti, nella sentenza dell’11 dicembre 2003 si
legge conclusivamente:
"34. La Corte ricorda che una sentenza che constati
una violazione comporta per lo Stato convenuto l’obbligazione
giuridica di mettere fine alla violazione e di eliminarne
le conseguenze in modo da garantire in quanto possibile il
ripristino della situazione antecedente (Iatridis c. Grecia
(equa soddisfazio-ne) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
35. Gli Stati contraenti parti del caso sono in linea di
principio liberi di scegliere i mezzi da utilizzare per conformarsi
ad una sentenza che constati una violazione. Tale potere discrezionale
in ordine alle modalità di esecuzione di una sentenza
implica la libertà di scelta in relazione all’obbligazione
principale imposta dalla Convenzione agli Stati contraenti:
assicurare il rispetto dei diritti e delle libertà
garantite (art. 1). Se la natura della violazione permette
la restitutio in integrum, incombe allo Stato convenuto realizzarla,
non avendo la Corte la competenza né la possibilità
pratica di provvedervi essa stessa. Se, al contrario, il diritto
nazionale non permette o non permette che in maniera imperfetta
di eliminare le conseguenze della violazione, l’art.
41 abilita la Corte ad accordare, se del caso, alla parte
lesa, la soddisfazione che le sembri appropriata (Brumarescu
c. Romania (equa soddisfazione) [GC], no 28342/95, §
20, CEDH 2000-I).
36. La Corte, nella sua sentenza principale, ha dichiarato
che l’ingerenza oggetto del contendere non soddisfaceva
alla condizione di legalità ed era arbitraria (paragrafi
72 e 73 della sentenza principale). L’atto del Governo
italiano che la Corte ha ritenuto contrario alla Convenzione
non era una espropriazione che sarebbe stata legittima se
fosse stato pagato un indennizzo, ma un illegale impossessamento
sui beni dei ricorrenti.
37. Il carattere illecito di un simile spossessamento si
ripercuote per forza di cose sui criteri da adottare per determinare
la riparazione dovuta dallo Stato convenuto, non potendo le
conseguenze patrimoniali di un impossessamento lecito essere
assimilate a quelle di uno spossessamento illecito (Ex Re
di Grecia ed altri c. Grecia, [GC], n. 25701/94, §75,
CEDH 2002).
38. La Corte ha adottato una posizione molto simile nel caso
Papamichalopoulos c. Grecia (Papamichalopoulos c. Grecia (articolo
50) del 31 ottobre 1995, serie A n. 330-B, p. 59, §§
36 e 39). La Corte ivi ha concluso per la violazione in relazione
ad una espropriazione di fatto irregolare (occupazione di
terreni da parte della marina greca, dal 1967) che durava
da più di venticinque anni alla data della sentenza
resa il 24 luglio 1993.
La Corte ingiunse in conseguenza allo Stato greco di versare
ai ricorrenti, “per il danno e per la perdita del godimento
a decorrere da quando le autorità avevano preso possesso
di questi terreni nel 1967, il valore attuale dei loro terreni
incrementato dal plusvalore derivante dall’esistenza”
di alcuni edifici che erano stati costruiti dopo l’occupazione,
così come dal costo di costruzione di questi edifici.
39. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, la Corte
stima che nel presente caso la natura della violazione constatata
nella sentenza principale le consente di partire dal principio
di una restitutio in integrum.
In mancanza di restituzione del terreno, l’indennizzo
da stabilire nella fattispecie dovrà, come quello concesso
nella causa Papamichalopoulos sopra citata e riguardante spossessamenti
illeciti di per sé, riflettere l’idea di una
totale eliminazione delle conseguenze della ingerenza oggetto
della lite .
40. Trattandosi di danno materiale, la Corte stima di conseguenza
che l’indennità da accordarsi ai ricorrenti non
si limiti al valore che aveva la loro proprietà alla
data della sua occupazione. Per questo motivo, ella ha invitato
il perito a stimare anche il valore attuale del terreno oggetto
della lite. Questo valore non dipende dalle condizioni ipotetiche,
il che accadrebbe se si trovasse oggi nello stesso stato del
1970. Scaturisce chiaramente dalla relazione di perizia che,
da allora, il detto terreno e le sue immediate prossimità
- che disponevano per la loro situazione di una potenzialità
di sviluppo urbanistico – sono stati valorizzati dalla
costruzione di edifici, fra cui la scuola.
41. La Corte decide che lo Stato dovrà versare agli
interessati, per danno o per perdita di godimento a decorrere
da quando la pubblica amministrazione ha preso possesso del
terreno nel 1970, il valore attuale del terreno aumentato
del plusvalore apportato dall’esistenza dell’edificio.
Quanto alla determinazione dell’ammontare di tale indennizzo,
la Corte ratifica le conclusioni del rapporto peritale per
la valutazione esatta del pregiudizio subito. Questo ammonta
a 1.385.394,60 €uro (…)".
Nel testo riportato della decisione sul caso di occupazione
acquisitiva prodottasi nella vicenda Carbonara il giudice
europeo, col ritenere che lo Stato ha l’obbligo di restituire
il terreno, mostra palesemente di non cogliere alcuna diversità
sostanziale, rispetto al caso della s.r.l. Belvedere Alberghiera,
in punto di violazione dell’articolo 1, del protocollo
addizionale n. 1, della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Orbene, una volta accertato che il sistema normativo convenzionale
sopranazionale, come interpretato dal giudice europeo, offre
questa tutela maggiore del diritto di proprietà, al
giudice italiano non è rimesso di trarre alcuna conseguenza
dalla diversità delle ideologie che siano sottese all’ordinamento
sovranazionale ed a quello costituzionale interno.
Al giudice italiano chiamato ad occuparsi di un caso di ablazione
illegittima (com’è qualificata dalla Convenzione
internazionale anche l’occupazione acquisitiva) soccorre
il principio, già riconosciuto dalla stessa Corte Costituzionale
nella sentenza 19 gennaio 1993 n. 10, la quale ha affermato
che "Le norme internazionali appena ricordate sono state
introdotte nell'ordinamento italiano con la forza di legge
propria degli atti contenenti i relativi ordini di esecuzione
(v. sentt. nn. 188 del 1980, 153 del 1987 e 323 del 1989)
e sono tuttora vigenti, non potendo, certo, esser considerate
abrogate dalle successive disposizioni del codice di procedura
penale (…) perché si tratta di norme derivanti
da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come
tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da
parte di disposizioni di legge ordinaria".
Questo principio è stato espressamente recepito anche
recentemente dalle Sezioni Unite della Cassazione, secondo
le quali "anche in difetto di obblighi internazionali
idonei a rendere vincolante oltre il caso deciso il dictum
della Corte di Strasburgo nei procedimenti davanti ai giudici
nazionali, dalle pronunzie della Corte medesima non può
prescindersi, in quanto es-se costituiscono precedenti autorevoli
e rilevanti supporti interpretativi al fine di assicurare
una tutela effettiva ai diritti contemplati dalla Convenzione,
nell'ambito da questa considerato" (Cass., sez. un.,
14 aprile 2003, n. 5902, già citata) e "la normativa
recata dalla citata Convenzione (ratificata e resa esecutiva
in Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848) è stata
introdotta nell'ordinamento italiano con la forza di legge
propria dell'atto contenente il relativo ordine di esecuzione
(Corte costituzionale, 19 gennaio 1993, n. 10; Cass., 8 luglio
1998, n. 6672, in motivazione), onde ha valore di fonte normativa
primaria. Tale affermazione, del resto, è coerente
con la struttura della Convenzione medesima, che affida in
primo luogo a ciascuno Stato la cura di assicurare il godimento
dei diritti riconosciuti al singolo (art. 1), richiedendo
poi nell'art. 13 la garanzia dell'esistenza, nel diritto interno,
di un ricorso effettivo, dinanzi ad un'istanza nazionale,
che consenta di avvalersi dei diritti e delle libertà
consacrati dalla normativa convenzionale (il meccanismo di
tutela previsto dalla Convenzione, dunque, riveste un carattere
sussidiario rispetto ai sistemi nazionali di garanzia dei
diritti fondamentali: arg. ex articolo 35, paragrafo 1, della
Convenzione)" (Cass., sez. un., 6 maggio 2003, n. 6853,
già citata) ed anche dalle sezioni semplici: "vero
che il decisum della Corte europea funge da insostituibile
contributo interpretativo delle norme europee di salvaguardia
dei diritti umani (…) e che per quanto è rimesso
al potere giurisdizionale, l'applicazione della Convenzione,
ove incorporata nel diritto interno, può comportare
la disapplicazione delle nome interne ritenute incompatibili,
senza attendere l'intervento adeguatore del potere legislativo
(Cass. 19 luglio 2002, n. 10542)" (Cass., 11 giugno 2004,
n. 11096, già citata).
E del resto, se di fronte ad una sentenza della Corte di
Cassazione italiana che disattenda le interpretazioni date
dalla Corte europea dei diritti dell’uomo alle norme
della Convenzione, il cittadino soccombente ha la possibilità
di proporre le sue ragioni davanti alla Corte europea dei
diritti dell’uomo e questa può attribuirgli un
risarcimento per la violazione operata dalla decisione diversamente
orientata della Suprema Corte; se questo è nel sistema,
non si vede come la Corte di Cassazione possa ritenersi autonoma
nell’interpretare la Convenzione rispetto alla Corte
europea dei diritti dell’uomo e non si vede come negare
che le sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo
sono cogenti per ogni giudice italiano.
In attuazione di tale principio, dunque, non può non
applicarsi alla fattispecie l’articolo 1, del protocollo
addizionale n. 1, della Corte europea dei diritti dell’uomo,
in quanto contemplante spazi di tutela superiori a quelli
previsti — anche a livello costituzionale e della relativa
giurisprudenza — dalla attuale nostra legislazione interna
e secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza della Corte
dei diritti umani.
E, come si è visto anche nella controversia Carbonara
e Ventura contro Italia, è stato confermato dalla Corte
dei diritti dell’uomo il contenuto della tutela da concedere
in via principale in caso di occupazione acquisitiva concretante
(come in quella usurpativa) una violazione dei diritti dell’uomo:
esso è rappresentato dalla integrale restitutio in
integrum, che solo può elidere gli effetti della perpetrata
violazione del diritto umano di proprietà, salvo la
possibilità degli Stati contraenti di scegliere di
sostituirla con un appropriato risarcimento pienamente equivalente
al valore attuale del bene trattenuto.
Questo principio si legge espressamente nel punto n. 35 della
decisione Carbonara e Ventura contro Italia e si rinviene
anche nel caso Maselli contro Italia, per il quale la Corte
dei diritti dell’uomo si è pronunziata in data
1 aprile 2004, con una decisione di ricevibilità, proprio
in una vicenda nella quale il proprietario ha contestato l’esiguità
del risarcimento del danno da occupazione appropriativa.
Va inoltre ricordato anche che con la sentenza del caso Scordino
contro Italia, in data 29 luglio 2004, la Corte europea dei
diritti dell’uomo ha ritenuto inadeguato l’indennizzo
stabilito per le espropriazioni legittime dall’articolo
5 bis della legge 8 agosto 1992 n. 359 — rappresentato
dal 50% del valore dei beni espropriati, ma gravato da un’imposta
del 20%, ai sensi dell’articolo 11 della legge 30 dicembre
1991, n. 413.
Si deve pertanto ritenere che spetta agli S., per l’ablazione
illegittima dei loro appezzamenti di terreno, dei fabbricati
ivi insistenti e per il deprezzamento dei fabbricati di cui
sono rimasti proprietari, l’integrale risarcimento del
danno ad oggi subito, corrispondente ad una effettiva restitutio
in integrum, inattuabile e, del resto, mai domandata.
Questo diritto consegue ad una attività illecita della
pubblica amministrazione avente carattere permanente, in quanto
prosegue fino alla restituzione dei beni illecitamente appresi,
se richiesta, oppure sino alla liquidazione del risarcimento
integrale del danno commisurato al pieno valore di mercato
nel momento della decisione.
Con l’ulteriore conseguenza che fino a che i beni non
siano stati restituiti, non viene meno l’attività
illecita della pubblica amministrazione e non inizia a decorrere
il termine di prescrizione del diritto al risarcimento dei
danni.
Inoltre, poiché l’obbligazione principale sarebbe
quella di restituire i beni ai proprietari, e il risarcimento
dei danni costituisce soltanto adempimento sostitutivo, è
evidente che il soggetto legittimato passivo non può
che essere individuato nell’ente espropriante che è
titolare dell’opera, cioè nella S.p.A. Ente Nazionale
Strade.
Soltanto la S.p.A. Ente Nazionale Strade potrebbe eventualmente
provvedere alla restitutio in integrum e, quindi, è
tenuto ad assolvere l’obbligazione alternativa risarcitoria,
mentre la S.p.A. B., che ha assunto la qualità di impresa
delegata non avrebbe alcun titolo per restituire i beni immobili
ai proprietari e, di conseguenza, non può essere legittimata
passiva in ordine alla domanda di risarcimento dei danni.
La carenza di legittimazione passiva della S.p.A. B. rimane
confermata dall’ulteriore considerazione (sulla scia
di Cass., sez. un., 26 febbraio 1983, n. 1464), che l'occupazione
legittima postula l'esercizio ad opera della pubblica amministrazione
del potere, riconosciutole dalla legge, di incidere temporaneamente
sulla facoltà di godimento del bene da parte del privato.
E quindi, nei limiti temporali in cui tale compressione è
legittima, ciò che accade nel fondo occupato è
del tutto irrilevante nei confronti del privato, cui è
riconosciuto soltanto l'indennizzo.
È alla scadenza del periodo di occupazione legittima
— ove non sia nel frattempo intervenuto un provvedimento
ablatorio che abbia trasferito la proprietà all'ente
occupante — che la radicale trasformazione del suolo
che si sia verificata con la costruzione dell'opera pubblica
acquista rilevanza, determinando l’accollo dell’onere
restitutorio - risarcitorio all’ente beneficiario dell’opera
(nella specie: la S.p.A. Ente Nazionale Strade).
Finché è pendente il periodo di occupazione
temporanea legittima, è da escludere che sia illecito,
ex se, il comportamento di chi procede all'esecuzione dell'opera
e la porta a compimento, tale anticipazione di effetti pratici
rientrando nella causa del provvedimento di occupazione temporanea
preordinata all'espropriazione.
In realtà, l'obbligo a carico della S.p.A. B. di coordinare
i tempi della attività materiale e della attività
amministrativa (al quale essa risulta del resto aver adempiuto
in considerazione anche del fatto che nel corso del rapporto
l’A.N.A.S. non ebbe mai a contestarle alcun inadempimento)
va inteso nel senso che l’anticipazione nel tempo dell'esautoramento
del proprietario da ogni contenuto del diritto si presenta,
in prima battuta, come assistita da un crisma di legittimità
rigidamente condizionato alla pronuncia del decreto di espropriazione
prima della scadenza del termine assegnato alla occupazione
temporanea d'urgenza, scaduto il quale l'attività di
irreversibile trasformazione, si paleserà priva di
giustificazione e quindi abusiva.
Vanno pertanto rigettate tutte le domande proposte nei confronti
della S.p.A. B. per carenza di legittimazione passiva, rimanendo
assorbita ogni altra domanda dalla stessa proposta sia con
l’appello principale che con l’appello incidentale
(ciò che, per altro, non incide sul regolamento finale
che dovrà essere dato ai rapporti contrattuali tra
la S.p.A. Ente Nazionale Strade e la S.p.A. B.).
Per converso, deve essere respinto l’appello incidentale
proposto dalla S.p.A. Ente Nazionale Strade per sentir dichiarare
il proprio difetto di legittimazione passiva, oltre che la
prescrizione del diritto al risarcimento dei danni, per le
ragioni già esposte.
Passando alla valutazione del danno riportato dagli S., non
può assolutamente essere condivisa l’affermazione
del consulente tecnico d'ufficio, secondo il quale per il
riconoscimento della natura edificatoria di terreni è
sufficiente la sola edificabilità legale e anche la
sola edificabilità di fatto.
E’ noto infatti che nel sistema di disciplina della
stima dell’indennizzo espropriativo introdotto dall’articolo
5 bis della legge 8 agosto 1992 n. 359 — caratterizzato
dalla rigida dicotomia, che non lascia spazi per un tertium
genus, tra "aree edificabili" (indennizzabili in
percentuale del loro valore venale) ed "aree agricole"
o "non classificabili come edificabili" (tuttora
indennizzabili in base a valori agricoli tabellari, ai sensi
della legge 22 ottobre 1971 n. 865) — un’area
va ritenuta edificabile quando, e per il solo fatto che, come
tale, essa risulti classificata al momento dell’apposizione
del vincolo espropriativo dagli strumenti urbanistici, secondo
un criterio di prevalenza o di autosufficienza dell’edificabilità
legale (Cass., 12 marzo 2004, n. 5106; Cass., 29 maggio 2001,
n. 7258, in Foro it. 2003, I, 56; Cass., sez. un., 23 aprile
2001, n. 172; Cass., 22 settembre 2000, n. 12551, in Urbanistica
e ap-palti 2000, 1308).
La cosiddetta edificabilità "di fatto" rileva
esclusivamente in via suppletiva — in carenza di strumenti
urbanistici, quando per esempio non sia stato adottato il
piano regolatore generale o per decadenza di vincoli di edificabilità
— ovvero, in via complementare (ed integrativa), sul
piano cioè della quantificazione del valore venale
del bene in caso di edificabilità riconosciuta dallo
strumento urbanistico anzidetto, onde il carattere edificatorio
del fondo espropriato deve essere escluso in presenza di vincoli
di inedificabilità o di destinazione agricola (Cass.,
9 giugno 2004, n. 10889; Cass., 6 giugno 2003, n. 9096; Cass.,
16 settembre 2002, n. 13473; Cass., 12 dicembre 2001, n. 15704;
Cass., 26 giugno 2001, n. 8685; Cass., sez. un., 23 aprile
2001, n. 172; Cass., 22 settembre 2000, n. 12551, in Urbanistica
e appalti 2000, 1308; Cass., 19 settembre 2000, n. 12408;
Cass., 24 luglio 2000, n. 9683, in Giur. it. 2000, 2389; Cass.,
13 giugno 2000, n. 8035; Cass., 9 giugno 2000, n. 7874; Cass.,
1 settembre 1999, n. 9207; Cass., 29 aprile 1999, n. 4300;
Cass., 17 aprile 1999, n. 3839; Cass., 15 marzo 1999, n. 2272,
in Appalti, urbanistica, edilizia 2000, 218; Cass., 2 set-tembre
1998, n. 8702, in Appalti, urbanistica, edilizia 1999, 619;
Cass., 28 agosto 1998, n. 8570; Cass., 25 agosto 1998, n.
8434, in Corriere Giur. 1999, 880).
Il Piano Regolatore Generale non è uno strumento di
rilevazione dei caratteri del territorio comunale scelti secondo
un qualunque criterio di riferimento, ma la fissazione dei
criteri di ripartizione del territorio stesso legislativamente
definiti per la sua utilizzazione urbanistica futura (cosiddetta
zonizzazione: la "Zona A", la "Zona B",
la "Zona C" e la "Zona D" sono le porzioni
del territorio omogeneamente destinate alle varie tipologie
di edificazione, mentre la "Zona E" è quella
parte del territorio che resta utilizzabile solo a fini agricoli.
"Zona F" è, invece, quanto in ciascuna di
dette zone viene destinato a "servizi" necessariamente
complementari alla destinazione di essa stabilita e di essa
non parla la legge urbanistica, ma solo il decreto ministeriale
di attuazione).
Nella progettazione urbanistica che connota la funzione del
Piano Regolatore Generale, l’edificabilità di
fatto è un controsenso perché il suo significato
etimologico è quello di edificabilità non progettata.
E non ha senso comune la sequenza di parole così costruita:
edifi-cabile è la zona di territorio su cui si potrà
costruire nella previsione del Piano Regolatore Generale;
edificabile di fatto è la zona di territorio su cui
non si potrà costruire nella previsione del Piano Regolatore
Generale; tal ché una delle due proposizioni è
necessariamente errata.
Ma la destinazione a viabilità non altro è
che la destinazione ad uno dei "servizi" connaturati
alla zona coinvolta.
Nel caso in esame, secondo il Piano Regolatore Generale del
Comune di Pisa, approvato nel 1965, parte dei terreni di proprietà
degli S. risultavano destinati a viabilità e altra
parte risultavano inseriti in zona agricola.
Ora, se la destinazione a viabilità non è un
fondamento di ripartizione per zone del territorio comunale,
si deve ritenere che i suoli erano anche in questa porzione
legalmente inedificabili perché insistenti in zona
agricola.
Giacché i proprietari hanno diritto all’integrale
risarcimento del danno subito, l’equivalente monetario
dei terreni illegittimamente appresi dalla S.p.A. Ente Nazionale
Strade deve essere determinato sulla base del loro valore
di mercato.
E per questa stima, in presenza di concreti riferimenti,
il criterio più attendibile è sicuramente costituito
dal metodo sintetico - comparativo, che si avvale delle indicazioni
costituite dal prezzo pagato per aree omogenee.
Gli S. hanno prodotto in giudizio il contratto pubblico con
il quale il 4 dicembre 1989 hanno venduto alla Società
Aeroporto Toscano Galileo Galilei un appezzamento di terreno
limitrofo a quello per cui è causa, della superficie
complessiva di 7.010 metri quadrati, per il prezzo di lire
245.350.000, corrispondente esattamente a lire 35.000 al metro
quadrato.
Questo atto di compravendita, stipulato in epoca prossima
a quella di scadenza dell’occupazione legittima degli
appezzamenti di terreno in oggetto, costituisce un riferimento
essenziale per stabilire il valore di mercato delle aree situate
nella zona, in prossimità dell’aeroporto.
E, del resto, questo valore non soltanto non è contestato,
ma è stato invocato dalla stessa S.p.A. Ente Nazionale
Strade, nel proprio appello incidentale, quando ha censurato
la sentenza del primo giudice, proprio nel punto in cui aveva
attribuito alle aree un valore diverso da quello risultante
da questo specifico riferimento.
L’altra cessione, avvenuta per il minor prezzo di lire
11.620 al metro quadrato, è invece sicuramente meno
attendibile, ai fini che interessano, perché effettuata
nell’ambito di una procedura espropriativa e, quindi,
il corrispettivo è stato certamente influenzato, in
misura determinante, dalla pendenza del procedimento per l’ablazione
imperativa delle aree interessate.
Ne consegue che all’intera superficie di proprietà
degli S., per complessivi 16.160 (13.840 + 2.320) metri quadrati,
va attribuito il valore complessivo di lire 565.600.000 (16.160
metri quadrati x lire 35.000), equivalenti a €uro 292.108,02,
con riferimento al 4 dicembre 1989.
In difetto di più concreti elementi di valutazione,
questa stima può essere aggiornata al momento attuale
prendendo come riferimento gli indici di rivalutazione monetaria
forniti dall’I.S.T.A.T., che portano a determinare il
valore odierno delle superfici ablate in com-plessivi €uro
480.313,22 (€uro 292.108,02 x 1,6443).
A questo importo va aggiunto quello di €uro 15.443,35,
equiva-lenti a lire 29.902.500, per il danno costituito dalla
demolizione dei quattro fabbricati che insistevano sulle superfici
ablate. Questo valore, che non è stato contestato dalle
parti, è stato determinato dal consulente tecnico d'ufficio
con riferimento al mese di settembre 1998, sottraendo al valore
dei fabbricati, pari a lire 39.870.000, la percentuale del
25% per il valore relativo all’incidenza dell’area.
Applicando anche in questo caso gli indici di rivalutazione
monetaria forniti dall’I.S.T.A.T., il pregiudizio patrimoniale
per la demolizione dei fabbricati in moneta attuale è
pari a €uro 17.809,27 (€uro 15.443,35 x 1,1532).
L’illegittima usurpazione dei terreni, come sopra configurata,
comporta non soltanto il risarcimento dei danni per la perdita
degli immobili, ma anche l’integrale rifusione del pregiudizio
consistente nel deprezzamento dei due fabbricati che sono
rimasti di proprietà degli S., quale conseguenza diretta
ed immediata della condotta illecita dell’ente espropriante.
Il consulente tecnico d'ufficio, con valutazione corretta
e non sottoposta dalle parti ad alcuna censura ha accertato
che i due fabbricati nel mese di settembre 1998 avevano un
valore complessivo di lire 2.025.000.000 e che la realizzazione
dell’opera pubblica, a seguito dell’occupazione
usurpativa, aveva provocato una riduzione del valore di mercato
pari a circa il 30%.
Si può quindi determinare il danno, per il deprezzamento
dei due fabbricati, il complessive lire 607.500.000, equivalenti
a €uro 313.747,57. Anche questo importo deve essere rivalutato
a oggi, applicando gli indici forniti dall’I.S.T.A.T.,
ed ascende a €uro 361.813,70 (€uro 313.747,57 x
1,1532).
Sulla somma complessiva di €uro 859.936,19 (€uro
480.313,22 + 17.809,27 + 361.813,70) — che potrebbe
essere tacitata mediante la restituzione in natura —
non sono maturati interessi (ovviamente, spetteranno per legge
quelli che matureranno nel futuro, a partire dalla sentenza
che determina l’importo del debito per capitale).
L'indennità per l'occupazione legittima deve essere
liquidata in ogni caso in base ad un criterio unico ed unitario
che, quando il terreno occupato ha destinazione non edificatoria,
è dettato dal terzo comma dell'articolo 20 della legge
22 ottobre 1971 n. 865, il quale dispone che in ogni caso
l'indennità di occupazione va determinata in una somma
pari, per ciascun anno, ad un dodicesimo dell'indennità
che sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area occupata,
calcolata, a norma dell'articolo 16 della stessa legge, in
base al criterio del valore agricolo medio tabellare.
Il consulente tecnico d'ufficio ha determinato, con riferimento
alla data di immissione in possesso delle aree, cioè
al 6 agosto 1982, il valore agricolo medio tabellare in lire
1.800 al metro quadrato che, per una superficie complessiva
di 16.160 (13.840 + 2.320) metri quadrati, comporta un valore
complessivo di lire 29.088.000, equiva-lenti a €uro 15.022,70.
Questo importo deve essere rivalutato al 6 agosto 1984, data
di scadenza dell’occupazione legittima biennale, non
tempestivamente prorogata, in complessivi €uro 18.862,50
(€uro 15.022,70 x 1,2556), e perciò l'indennità
va determinata in complessivi €uro 3.143,75 (€uro
18.862,50 : 12 x 2 anni).
La stessa operazione può essere ripetuta per i quattro
edifici rustici abbattuti e già valutati 15.433,35
nel mese di settembre 1998 e così equivalenti a €uro
6.258,54 alla data del 6 agosto 1982 ed a €uro 7.857,70
alla data del 6 agosto 1984.
L’indennità di occupazione legittima per il
mancato godi-mento di questi fabbricati va quindi determinata
in complessivi €uro 1.309,61 (€uro 7.857,70 : 12
x 2) e il totale dell’indennità ammonta, dunque,
a complessivi €uro 4.453,36.
Su questa somma gli S. hanno chiesto il riconosci-mento degli
interessi dovuti, dal giorno di scadenza dell’occupazione
legittima a quello dell’effettivo pagamento, nonché
i danni conseguenti alla intervenuta svalutazione monetaria.
Gli interessi, nella misura legale, hanno natura compensativa
e decorrono dalla scadenza del periodo di indennità
di occupazione legittima, quale momento di maturazione del
relativo diritto (Cass., 11 novembre 2003, n. 16908), quindi
possono essere liquidati in €uro 5.334,58, che portano
l’indennità a complessivi €uro 9.787,94.
Non può essere accolta, invece, la richiesta di rivalutazione
monetaria della somma liquidata perché l'indennità
di occupazione legittima ha natura compensativa del mancato
godimento delle aree occupate e costituisce debito di valuta
non suscettibile di automatica rivalutazione in relazione
al deprezzamento della moneta, il quale può solo giustificare
il riconoscimento, in aggiunta agli interessi, del maggior
danno causato dalla mora del debitore, secondo la disciplina
del secondo comma dell'articolo 1224 del codice civile (Cass.,
20 marzo 2003, n. 4070; Cass., 29 agosto 2002, n. 12651; Cass.,
3 aprile 2002, n. 4766; Cass., 10 maggio 2000, n. 5940, in
Foro it. 2001, I, 797; Cass., 13 dicembre 1999, n. 13942,
in Giur. it. 2000, 1, I, 831; Cass., sez. un., 26 gennaio
1998, n. 761, in Foro it. 1998, I, 1344).
Questo pregiudizio va tuttavia riconosciuto nei limiti in
cui il creditore alleghi che un pagamento tempestivo lo avrebbe
messo in grado di evitare o ridurre gli effetti economici
depauperativi derivanti dall’inflazione, fornendo precise
indicazioni in ordine al danno da lui subito per effetto dell’indisponibilità
del danaro determinata dall’inadempimento, con riferimento
ad investimenti programmati e non attuati o altri impieghi
produttivi non potuti realizzare, consentendo al giudice di
verificare se, tenuto conto delle sue qualità personali
e professionali, il danno richiesto possa essersi verosimilmente
prodotto (Cass., 28 luglio 2004, n. 14202; Cass., 16 luglio
2003, n. 11120; Cass., 4 aprile 2003, n. 5263; Cass., 4 marzo
2003, n. 3158; Cass., 23 ottobre 2002, n. 14970; Cass., 26
febbraio 2002, n. 2823).
Nel caso di specie, gli S. non hanno neppure dedotto quale
particolare danno hanno subito a causa del ritardato pagamento
dell’indennità che era loro dovuta al momento
della scadenza del termine e quindi non possono ottenere anche
il risarcimento ulteriore, rispetto a quello già attuato
mediante il riconoscimento degli interessi legali, secondo
quanto previsto dal secondo comma dell’articolo 1224
del codice civile.
Dal 6 agosto 1984, data di scadenza dell’occupazione
legittima biennale, non tempestivamente prorogata dai successivi
decreti, fino alla data odierna, le superfici sono state invece
occupate illegittimamente.
Il fatto illecito genera una obbligazione risarcitoria, che
consiste nel riconoscimento dell’equivalente monetario
del mancato godimento delle aree per tutto il periodo in considerazione.
Per quantificare questo pregiudizio economico, si deve determinare
il valore iniziale delle aree de quibus, con riferimento alla
data del 6 agosto 1984. In precedenza il valore delle aree,
con riferimento alla data in cui aveva un sicuro parametro
di comparazione, cioè al 4 dicembre 1989, è
stato determinato in €uro 292.108,02 e, applicando ancora
gli indici di rivalutazione (in questo caso di devalutazione)
forniti dall’I.S.T.A.T., alla data di scadenza dell’occupazione
tale valore va ridotto a €uro 211.918,18 (€uro 292.108,02
: 1,3784). La somma va aumentata a €uro 219.775,88 (€uro
211.918,18 + 7.857,70) del valore attribuibile ai quattro
fabbricati rustici distrutti, e perciò non più
goduti.
Anche il pregiudizio derivante dal mancato godimento delle
aree e dei fabbricati rustici non può che essere determinato
in una misura percentuale rispetto al loro valore, posto che
il risarcimento del danno derivante dall’occupazione
illegittima ha la funzione di ricostituire il patrimonio del
soggetto danneggiato nella parte in cui viene depauperato
della somma corrispondente ai frutti civili che avrebbe percepito
se avesse potuto disporre dei suoi beni.
Detta misura percentuale, in difetto di altri elementi di
valutazione, anche in questo caso è legittimamente
riferibile al saggio degli interessi legali, corrispondenti
ai frutti civili che i proprietari avrebbero potuto trarre
dal godimento dei beni loro sottratti.
Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, la S.p.A.
Ente Nazionale Strade deve essere condannata a pagare a Romolo
S. e Ottavia S. la somma di €uro 869.724,13 (€uro
859.936,19 + 9.787,94), sulla quale sono dovuti per legge
gli interessi, nella misura legale, dalla sentenza fino al
momento dell’effettivo pagamento, e i redditi perduti
corrispondenti gli interessi legali sulla somma di €uro
219.775,88, rivalutata anno per anno, a partire dal 6 agosto
1984, e sulle annualità di interessi così determinati
dovranno essere calcolati sia gli interessi compensativi nella
misura legale che la rivalutazione monetaria, come più
volte affermato dalla Suprema Corte (Cass., 3 agosto 2004,
n. 17363; Cass., 3 dicembre 2002, n. 17157, in Arch. civ.
2003, I, 1181; Cass., 15 ottobre 2002, n. 14651; Cass., 3
gennaio 2002, n. 24, in Giur. it. 2002, 1361; Cass., 27 luglio
2001, n. 10291; Cass., 7 giugno 2001, n. 7692; Cass., 15 gennaio
2001, n. 492; Cass., 18 febbraio 2000, n. 1814; Cass., 14
febbraio 2000, n. 1633).
In applicazione del principio stabilito dall'articolo 91
del codice di procedura civile, cui non vi è ragione
di derogare, la S.p.A. Ente Nazio-nale Strade deve essere
condannata al rimborso delle spese processuali sostenute dagli
S. in entrambi i gradi di giudizio che, tenuto conto del valore
della causa e dell'attività svolta, si liquidano in
complessivi €uro 15.702,77 (di cui €uro 2.576,91
per spese effettivamente sostenute, €uro 3.125,86 per
diritti e €uro 10.000,00 per onorari) per il primo grado
e in complessivi €uro 13.266,50 (di cui €uro 331,50
per spese effettivamente sostenute, €uro 2.895,00 per
diritti e €uro 10.000,00 per onorari) per il giudizio
di impugnazione, oltre spe-se generali, C.A.P. e I.V.A. come
per legge.
Gli S. e la S.p.A. Ente Nazionale Strade vanno invece condannati,
in solido tra loro, a rimborsare la S.p.A. Monatti delle spese
processuali dei due gradi processuali, liquidate per il primo
procedimento in complessivi €uro 6.367,61 (di cui €uro
250,00 per spese ef-fettivamente sostenute, €uro 1.117,61
per diritti e €uro 5.000,00 per onorari) e per il processo
di appello in complessivi €uro 13.958,40 (di cui €uro
1.063,40 per spese effettivamente sostenute, €uro 2.895,00
per diritti e €uro 10.000,00 per onorari), oltre spese
generali, C.A.P. e I.V.A. come per legge.
P. Q. M.
La Corte di Appello di Firenze, definitivamente decidendo,
in riforma della sentenza n. 881 del 9 agosto 2002 del Tribunale
di Pisa, condanna la S.p.A. Ente Nazionale Strade a pagare
a Romolo S. e Ottavia S. la somma di €uro 869.724,13,
oltre agli interessi sulla somma di €uro 219.775,88,
rivalutata anno per anno, a partire dal 6 agosto 1984; e,
sulle annualità di interessi così determinati,
la condanna a corrispondere sia gli interessi legali che la
rivalutazione monetaria ad oggi determinata, secondo gli indici
forniti dall’I.S.T.A.T. Rigetta tutte le domande proposte
nei confronti della S.p.A. B.. Condanna la S.p.A. Ente Nazionale
Strade a rimborsare agli S. le spese processuali di entrambi
i gradi di giudizio, liquidate in com-plessivi €uro 15.702,77
per il primo grado ed in complessivi €uro 13.266,50 per
il secondo grado, oltre spese generali, C.A.P. e I.V.A. come
per legge. Condanna gli S. e la S.p.A. Ente Nazionale Strade,
in solido tra loro, a rimborsare alla S.p.A. B. le spese processuali
di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in complessivi
€uro 15.702,77 per il primo grado ed in complessivi €uro
13.266,50 per il secondo grado, oltre spese generali, C.A.P.
e I.V.A. come per legge.
Così deciso il 27 febbraio 2005 a Firenze, nella Camera
di Consiglio della prima sezione civile della Corte di Appello
di Firenze, su relazione del Consigliere dott. Valentino Pezzuti.
Il Consigliere Estensore
La redazione di megghy.com |
