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16. Quanto al calendario di attuazione delle misure previste
dal provvedimento cautelare, due operatori (Vodafone e Telecom
Italia) ritengono che i tempi tecnici necessari per implementare
le modifiche di prezzo e gli adempimenti in tema di comunicazioni
di variazione dei prezzi dei servizi intermedi e finali non
consentano di applicare tale misura prima di 90 giorni dall’adozione
del provvedimento, anche se uno di questi operatori ipotizza
la possibilità di contrarre i tempi sino al 1°
ottobre 2005.
D. Le valutazioni dell’Autorità
I) Le ragioni e la fisionomia essenziale dell’intervento
La sussistenza delle circostanze straordinarie e delle motivazioni
di urgenza
17. In via preliminare, l’Autorità rileva la
sussistenza di condizioni di straordinarietà e di urgenza
tali da esigere l’adozione di un provvedimento cautelare.
18. Secondo quanto previsto dal Nuovo Quadro Regolamentare
comunitario, recepito in sede nazionale con il decreto legislativo
n. 259 del 1° agosto 2003 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), l’adozione di provvedimenti che riguardino
specifici ambiti, quali ad esempio l’individuazione
di un mercato rilevante, l’identificazione di un’impresa
(o più) avente(i) significativo potere in un mercato
rilevante, o infine l’imposizione, modifica o revoca
di obblighi regolamentari in capo ad imprese detentrici di
significativo potere di mercato, viene effettuata a seguito
di una laboriosa e approfondita procedura, descritta ai commi
3 e 4 dell’art. 12 del Codice. Tale procedura prevede
che la proposta di provvedimento, oltre che essere sottoposta
ad una fase di consultazione nazionale, venga comunicata alla
Commissione Europea ed alle Autorità di regolamentazione
degli altri Stati membri. Tuttavia, l’art. 12, comma
6, prevede altresì che "in circostanze straordinarie,
l’Autorità, ove ritenga che sussistano motivi
di urgenza, in deroga alla procedura di cui ai commi 3 e 4,
al fine di salvaguardare la concorrenza e tutelare gli interessi
degli utenti, può adottare adeguati provvedimenti temporanei
cautelari aventi effetto immediato, in coerenza con le disposizioni
del Codice". L’Autorità, qualora intenda
avvalersi di tale potere, deve comunicare "immediatamente
tali provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione
europea e alle Autorità di regolamentazione degli altri
Stati membri. La decisione dell’Autorità di estendere
il periodo di efficacia dei provvedimenti così adottati
o di renderli permanenti è soggetta alla procedura
di cui ai commi 3 e 4".
19. Orbene, l’Autorità ritiene che nel caso
di specie ricorrano le circostanze straordinarie ed i motivi
di urgenza per l’adozione di un provvedimento temporaneo
cautelare nel mercato nazionale della terminazione di chiamate
vocali su singole reti mobili nei confronti dei seguenti operatori:
Tim, Vodafone, Wind e H3G. Ciò in ragione delle motivazioni
di seguito esposte.
20. Va innanzitutto dato conto della straordinarietà
della situazione in essere.
In primo luogo, l’Autorità evidenzia che, come
già rilevato nell’ambito della delibera n.465/04/CONS,
ma anche – e prima ancora – in quella n. 47/03/CONS,
le attuali tariffe di terminazione sulle reti mobili appaiono
suscettibili di un ben maggior grado di orientamento ai costi.
21. Al fine di valutare l’eccezionalità e la
gravità dell’attuale situazione vale osservare
come tali tariffe risultino, in particolare, per entrambi
gli operatori già notificati (Tim e Vodafone), superiori
ai costi derivanti dalla loro contabilità regolatoria
già a partire da quella dell’anno 2001. La tariffa
di terminazione del terzo operatore, Wind, assume poi livelli
anche maggiori, se si pensa che attualmente tale valore risulta
essere superiore a 18 centesimi di euro al minuto, a fronte
dei 14,95 centesimi di euro praticati da Tim e Vodafone. Siffatte
circostanze, in un contesto in cui i costi tendono dinamicamente
a decrescere, si traduce in un incremento, nel tempo, della
forbice tra prezzi e costi del servizio di terminazione su
rete mobile, a tutto detrimento del benessere dei consumatori
e della salvaguardia della concorrenza.
22. Questa considerazione è avvalorata, in secondo
luogo, dall’analisi del contesto internazionale. L’Autorità
ha infatti verificato che lo scostamento rispetto alla media
europea dei prezzi di terminazione praticati dai predetti
operatori si è sensibilmente incrementato nel corso
del 2005 ed ha raggiunto valori gravemente significativi,
non giustificati da circostanze specifiche del contesto nazionale.
Ciò è dimostrato dalle rilevazioni effettuate
dalla Commissione in occasione del X Rapporto sull’attuazione
del quadro normativo nelle comunicazioni elettroniche, nonché
confermato dalle analisi condotte dal Gruppo Europeo dei Regolatori
Indipendenti (IRG), le quali mostrano come tali prezzi risultino
significativamente più elevati rispetto alla media
europea. In particolare, la più recente rilevazione
effettuata dall’IRG rileva che, al mese di febbraio
2005, il differenziale tra i prezzi praticati dagli operatori
nazionali e quelli medi rilevati nei venticinque paesi appartenenti
all’Unione Europea si è ulteriormente accresciuto
rispetto ad un’analoga rilevazione effettuata dallo
stesso organismo nel 2004. La media europea relativa all’anno
2005 (valutata dall’Autorità a partire dai dati
forniti dall’IRG considerando il prezzo di terminazione
medio, per ciascun paese, dei soli operatori notificati ed
escludendo da tale media gli operatori italiani) si attesta
ad un valore pari a 12,15 centesimi di euro al minuto, mentre,
nel luglio 2004, il corrispondente valore risultava pari a
13,03 centesimi di euro al minuto. La media europea risulta,
quindi, diminuita del 6,8% nel corso dell’ultimo anno;
per contro, il valore italiano è rimasto costante (dal
1° giugno 2003) e pari a 14,95 centesimi di euro al minuto
relativamente agli operatori TIM e Vodafone. La differenza
tra il livello di prezzo italiano e quello medio europeo si
è quindi ulteriormente accresciuta, passando da 1,92
a 2,80 centesimi di euro tra il 2004 ed il 2005. A differenza
di quanto rilevato da alcuni operatori, inoltre i risultati
testé esposti sostanzialmente non mutano se si considera
un diverso insieme di Paesi membri: sia che si considerino
i quattro Paesi europei comparabili per dimensione del mercato
all’Italia (Francia, Spagna, Regno Unito e Germania),
ovvero i Paesi Euro 15, nel 2005 la media europea, calcolata
secondo la sopra esposta metodologia, risulta essere rispettivamente
pari a 12,30 e 12,36 centesimi di euro al minuto. Vale inoltre
rilevare che nello stesso periodo l’operatore Wind ha
mantenuto costante il proprio prezzo di terminazione che si
attesta, come detto, a valori superiori a 18 centesimi di
euro al minuto. Anche per tale operatore valgono, quindi,
le notazioni precedenti.
23. Va altresì ricordato che taluni operatori nazionali
sono integrati a livello europeo: non appare pertanto giustificato
che i prezzi dagli stessi praticati in sede nazionale si discostino
in misura così significativa da quelli praticati dai
medesimi operatori in altri paesi europei. Lo scostamento
rispetto alla media europea incide, inoltre, in modo rilevante
sulla spesa sostenuta dagli utenti finali, comportando una
situazione differenziale rispetto ai consumatori europei che,
come detto, non trova alcuna giustificazione rispetto ai parametri
di costo sottostanti di fornitura del servizio.
24. Per quanto più specificatamente riguarda i sussistenti
motivi di urgenza, l’Autorità deve premettere
che le misure di riduzione dei prezzi di terminazione delle
chiamate vocali proposte, quale semplice orientamento, nella
delibera n. 465/04/CONS, non potrebbero essere deliberate
prima della fine del 2005. Infatti, il completamento del procedimento
di cui alla delibera prevede, oltre alle attività ancora
necessarie al fine del perfezionamento dell’analisi
di mercato, che lo schema di provvedimento, come modificato
in esito alla procedura di consultazione pubblica, venga inviato
all’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato, che adotta un parere entro 45 giorni, e notificato
alla Commissione Europea. L’adozione finale del provvedimento
potrà essere effettuata solo trascorso un mese dalla
notifica alla Commissione europea oppure, qualora la stessa
Commissione ne faccia richiesta, entro ulteriori due mesi.
25. Sempre con riguardo alle motivazioni di urgenza, vale
ribadire che la proposta di provvedimento di cui alla delibera
465/04/CONS prevedeva l’applicazione di misure di riduzione
del prezzo massimo di terminazione già a partire dal
1° giugno 2005. Inoltre, nell’ambito della delibera
n. 47/03/CONS, l’Autorità aveva previsto una
riduzione tariffaria, poi non attuata, del 10% annuo per gli
anni 2004-2005. In un contesto, quale quello appena delineato,
l’Autorità non può non ravvisare l’esistenza
di straordinarie circostanze di urgenza a tutela degli interessi
affidati alle sue cure.
26. Con riguardo alla salvaguardia della concorrenza, l’Autorità
osserva che una riduzione delle tariffe di terminazione per
chiamate originate sia da reti fisse che da reti mobili riveste
una notevole importanza per gli operatori mobili nuovi entranti.
Essa infatti consente a questi ultimi di competere in modo
più efficace con gli operatori mobili maggiori, che
sempre più spesso offrono prezzi finali particolarmente
vantaggiosi per le chiamate on-net (e cioè originate
e terminate sulla stessa rete mobile). Si consideri che gli
operatori mobili con maggior numero di utenti possono offrire
servizi finali di chiamata verso gli utenti della propria
rete con prezzi più vantaggiosi (la c.d. "terminazione
interna" non risulta infatti regolata) rispetto a quelli
forniti dagli operatori di rete, per i quali il costo di terminazione
rappresenta una componente importante dei costi sottostanti.
Il beneficio pro-concorrenziale derivante da una riduzione
dei valori di terminazione si manifesta, quindi, evidente.
27. Relativamente ai benefici per l’utenza, l’Autorità
stima che una riduzione dei prezzi massimi di terminazione
degli operatori Tim, Vodafone e Wind, nei termini disposti
dal presente provvedimento, possa consentire un risparmio
su base annua per gli utenti che effettuano chiamate fisso-mobile
di almeno 300 milioni di euro. Vale sottolineare che tale
stima risulta prudenziale, sia perché non considera
i potenziali incrementi di traffico (stante l’aumento
del numero di utenti di rete mobile) relativi agli anni 2004
e 2005, sia perché la competizione porterà ad
una riduzione anche dei prezzi dei servizi fisso-mobile offerti
dagli operatori alternativi. Si consideri altresì che
sulla base del dato sopra esposto un rinvio di circa sei mesi
della riduzione (quale discenderebbe dalla mancata adozione
dell’iniziativa cautelare) comporterebbe una maggiore
spesa per gli utenti dei servizi fisso-mobile di almeno 150
milioni di euro, e dunque un impoverimento collettivo di fatto
insuscettibile di riparazione. E va da sé che discorso
del tutto analogo vale per i benefici che l’utenza conseguirebbe
sul versante della direttrice mobile-mobile (su cui cfr. specialmente
infra, n.33). Le precedenti considerazioni dimostrano come
l’intervento dell’Autorità dia conto delle
giuste esigenze di tutela dell’utenza evidenziate dalle
associazioni dei consumatori nel corso delle audizioni.
28. Alla luce delle precedenti considerazioni, l’Autorità
ritiene dunque che sussistano circostanze straordinarie e
motivazioni di urgenza tali da rendere necessario un intervento
cautelare, secondo quanto previsto dall’art. 12, comma
6 del Codice, finalizzato alla salvaguardia della concorrenza
e alla tutela degli interessi degli utenti.
L’ambito del potere di adozione di un provvedimento
cautelare
29. Con riguardo all’ambito di applicazione e ai presupposti
del provvedimento cautelare, l’Autorità osserva
come l’art. 12, comma 6, del Codice, nel prevedere la
possibilità di derogare alle procedure di cui ai commi
3 e 4, non pone alcuna limitazione in merito alle tipologie
di intervento regolamentare assumibili mediante provvedimenti
temporanei cautelari: in particolare, la legge non esclude
dall’area delle iniziative possibili aspetti quali l’identificazione
del mercato rilevante ovvero l’identificazione degli
operatori dotati di significativo potere di mercato, e –
quel che più importa in questa sede – tanto meno
esclude la possibilità di interventi sui prezzi.
30. Nel caso di specie, inoltre, l’identificazione
del mercato rilevante e l’individuazione degli operatori
detentori di significativo potere di mercato che vengono operate
sono pienamente coerenti con le indicazioni fornite dalla
Commissione nella Raccomandazione sui mercati rilevanti. Non
guasta ribadire poi che il provvedimento in esame introduce
misure che la delibera n. 465/04/CONS già prevedeva
di applicare a partire dal 1° giugno 2005, e che la relativa
proposta di provvedimento è stata sottoposta a consultazione
pubblica nazionale. Le stesse misure sono infine del tutto
coerenti con le risultanze emergenti dall’analisi in
corso di svolgimento da parte degli uffici di questa Autorità
relativa al mercato interessato.
L’ambito soggettivo ed oggettivo delle misure
31. L’Autorità, in coerenza con quanto proposto
nell’ambito della delibera n. 465/04/CONS, ritiene che
l’imposizione immediata di un obbligo di controllo di
prezzo sull’operatore H3G, alla luce del suo recente
ingresso sul mercato, della sua ancora ridotta base degli
utenti, della necessità di salvaguardare il livello
degli ingenti investimenti effettuati e della sua situazione
finanziaria, risulterebbe un onere eccessivo per tale operatore,
onere che potrebbe pregiudicare quindi la sua possibilità
di sviluppare la propria rete e la propria base di utenza
e di consolidare la propria situazione finanziaria. Tale onere,
qualora imposto, potrebbe compromettere lo sviluppo di tale
operatore, e, in prospettiva, ridurre gli operatori operanti
nel mercato, a discapito, in ultima analisi, della salvaguardia
della concorrenza e della tutela degli utenti. Tali considerazioni
giustificano pertanto la non imposizione delle misure di controllo
di prezzo in esame all’operatore, per quanto notificabile
nei termini di cui all’articolo 1 del seguente dispositivo,
riservandosi l’Autorità di poter rivedere dette
conclusioni secondo le modalità previste dalle norme
vigenti, una volta conclusa l’analisi del relativo mercato
ed in ogni caso entro 12 mesi dalla pubblicazione del presente
provvedimento.
32. Venendo ad esaminare l’ambito oggettivo di applicazione
del provvedimento cautelare, coerentemente con l’individuazione
del mercato della Commissione, nonché con l’analisi
del contesto nazionale svolta dall’Autorità nell’ambito
della delibera 465/04/CONS, occorre ritenere che la misura
debba investire la terminazione di tutte le chiamate vocali
su rete mobile, siano esse effettuate da rete fissa ovvero
da rete mobile. D’altra parte, come argomentato nella
citata delibera di consultazione pubblica, tale mercato non
appare, alla luce della struttura della domanda e dei costi,
suscettibile di segmentazione nelle due direttrici di traffico.
33. Non appare inoltre condivisibile quanto evidenziato da
alcuni operatori circa la non trasferibilità all’utenza
finale di riduzioni nelle tariffe di terminazione delle chiamate
relative alla direttrice mobile-mobile. Infatti, se è
vero che a differenza della direttrice fisso-mobile l’Autorità,
per la parte mobile-mobile, non dispone di un potere tariffario
che consenta alle riduzioni di prezzo di trasferirsi automaticamente
sui valori pagati dagli utenti finali, non va però
dimenticato che una diminuzione del costo del servizio, anche
in presenza di strutture di mercato concentrate, tende spontaneamente
a riflettersi sui prezzi finali: a maggior ragione, se, come
evidenziato dagli operatori, il mercato nazionale dei servizi
finali di comunicazione radiomobile è caratterizzato
da un certo grado di competizione. Peraltro, posto che l’intervento
cautelare dell’Autorità si sostanzia nella previsione
di tariffe massime di interconnessione, non si può
escludere che gli operatori di telefonia mobile, nell’esercizio
della loro autonomia contrattuale, addivengano – nei
limiti consentiti dalle norme vigenti ed in particolare quelle
in materia di concorrenza – a pattuire tra loro l’applicazione
di livelli di terminazione inferiori a quelli stabiliti dal
presente provvedimento.
In conclusione anche rispetto al servizio finale mobile-mobile
è del tutto ragionevole prevedere, quale effetto sufficientemente
immediato del presente provvedimento cautelare, quello della
riduzione dei relativi prezzi agli utenti.
Il valore del prezzo massimo di terminazione
34. Quanto alla determinazione dello specifico livello del
prezzo massimo di terminazione sulle singole reti mobili,
l’Autorità osserva quanto segue. La delibera
n. 465/04/CONS aveva previsto, come orientamento, l’applicazione
di una prima riduzione di prezzo per gli operatori Tim, Vodafone
e Wind al 1° giugno 2005. Relativamente ai primi due operatori,
il prezzo massimo di terminazione a tale data era stato subordinato
al consolidamento del modello di contabilità a costi
incrementali, proposto a consultazione nell’allegato
B1, ed alla relativa determinazione del valore obiettivo al
2007, stimato nella stessa delibera pari a 8,70 centesimi
di euro al minuto. In ogni caso, l’Autorità aveva
rilevato che il valore del prezzo di terminazione alla data
del 1° giugno 2005 non sarebbe risultato superiore a 12,60
centesimi di euro al minuto, e che a partire da tale data
sarebbe stato introdotto un meccanismo di riduzione programmata
di tale valore. Ora, in considerazione del fatto che il procedimento
di analisi di mercato di cui alla summenzionata delibera non
si è ancora concluso, e quindi il modello di contabilità
a costi incrementali non risulta ancora completato, l’Autorità
ritiene che, ai fini del presente provvedimento, risulti appropriato
fissare il prezzo di terminazione partendo dal valore massimo
di 12,60 centesimi di euro al minuto previsto a partire dal
1° giugno 2005. Ciò in considerazione sia della
natura temporanea e cautelare del presente intervento, sia
del fatto che tale misura appare sufficientemente idonea a
consentire il perseguimento dei sopra illustrati obiettivi
di salvaguardia della concorrenza e di tutela degli interessi
degli utenti. Come rilevato dall’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato nel proprio parere (vedi infra
n. 58), peraltro, il valore di prezzo massimo deve tenere
conto dello scostamento temporale determinato dal fatto che
la misura in esame prenderà effetto solo dal 1°
settembre 2005, e non dal 1° giugno 2005. Tenendo conto
allora della percentuale di riduzione programmata (network
cap), prevista come orientamento nella delibera n. 465/04/CONS,
e applicandola all’evidenziato scostamento temporale
pari a 3 mesi, l’Autorità ritiene appropriato
fissare, a far data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo
di terminazione per gli operatori Tim e Vodafone al valore
di 12,10 centesimi di euro al minuto.
35. Il valore così identificato risulta, inoltre,
coerente con il benchmark internazionale. Infatti, come indicato
al precedente paragrafo 22, la media europea al febbraio 2005
del prezzo di terminazione considerata, sui diversi insiemi
di Paesi, risulta compresa tra 12,15 e 12,36 centesimi di
euro al minuto. In secondo luogo, come esposto al paragrafo
2, i dati di contabilità regolatoria confermano nella
media la coerenza di tale valore con i costi sottostanti.
36. Per quanto attiene a Wind, l’Autorità intende
analogamente definire il relativo prezzo massimo di terminazione
a partire da quello individuato nella delibera 465/04/CONS,
ossia 14,95 centesimi di euro al minuto, sulla base dell’applicazione
del principio del "delayed approach" a far data
dal 1° giugno 2005. Considerato quanto esposto al punto
34 relativamente alla necessità di tener conto dello
scostamento temporale trimestrale rispetto alla prevista data
del 1° giugno 2005, l’Autorità ritiene appropriato
fissare, a far data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo
di terminazione per l’operatore Wind al valore di 14,35
centesimi di euro al minuto.
37. La contestuale riduzione della tariffa di terminazione
di Tim, Vodafone e Wind appare idonea, invero, ad evitare
il verificarsi degli effetti distorsivi della concorrenza
che si potrebbero invece determinare nel caso in cui si mantenesse
costante il valore della terminazione di Wind. D’altra
parte, il mantenimento, nell’immediato, di una differenza
tra i prezzi massimi di Tim e Vodafone da una parte e Wind
dall’altra consente di garantire una certa gradualità
nel processo di riduzione di tale differenziale, già
previsto dall’Autorità nell’ambito della
delibera n.465/04/CONS e che, secondo l’orientamento
ivi espresso, dovrebbe annullarsi entro l’anno 2007.
38. In conclusione, l’Autorità intende fissare
il prezzo massimo di terminazione degli operatori Tim, Vodafone
e Wind ai livelli massimi indicati che risultano coerenti
con quelli già a suo tempo previsti dalla delibera
n.465/04/CONS. Peraltro, va osservato come i prezzi massimi
di terminazione a far data dal 1° giugno 2005 ed il relativo
meccanismo di riduzione programmata sono da tempo noti, ancorché
come orientamento, agli operatori e sono stati oggetto di
ampia partecipazione, nell’ambito della consultazione,
da parte degli operatori medesimi. L’Autorità
si riserva comunque di rivedere tali valori sulla base delle
informazioni di contabilità regolatoria che saranno
disponibili al momento della conclusione dell’analisi
del mercato in esame.
II) La definizione complessiva delle misure cautelari
39. Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, l’Autorità
ritiene necessario approvare un provvedimento temporaneo cautelare,
ai sensi di quanto previsto dall’art. 12, comma 6 del
Codice, che fissi, a partire dal 1° settembre 2005, i
prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali originate
dalle reti fisse e mobili e terminate sulle singole reti mobili
degli operatori TIM e Vodafone, in quanto operatori dotati
di significativo potere di mercato sulle proprie reti. Inoltre,
l’Autorità intende, al contempo, designare gli
operatori Wind ed H3G quale detentori di significativo potere
di mercato sul mercato delle chiamate vocali terminate sulla
propria rete, imponendo a Wind un obbligo di controllo di
prezzo, in termini di valore massimo della relativa tariffa
di terminazione. H3G non è invece sottoposta a quest’ultima
misura, per le ragioni esposte al paragrafo 31.
40. L’Autorità sottolinea che siffatto intervento
non pregiudica in alcun modo l’applicazione del nuovo
quadro comunitario. Nelle more, infatti, del completamento
del procedimento di cui alla delibera n. 465/04/CONS, tale
intervento di natura eccezionale e temporanea è anticipatore
di alcune disposizioni già previste dall’Autorità
a partire dal 1° giugno 2005 nell’ambito della stessa
citata delibera (v. supra, n. 4), le quali sono state già
sottoposte ad una consultazione nazionale.
41. Relativamente alle specifiche misure da introdurre attraverso
il presente provvedimento si osserva quanto segue. In primo
luogo, risulta necessario pervenire, a titolo provvisorio
ed in via d’urgenza, alla identificazione del mercato
rilevante nonché alla identificazione degli operatori
detentori di significativo potere di mercato nei mercati individuati.
Concordemente alle valutazioni espresse dall’Autorità
nell’ambito della delibera n. 465/04/CONS, ed in accordo
con l’orientamento della Commissione definito nella
Raccomandazione sui mercati rilevanti, l’Autorità
procede, pertanto, a:
i. individuare quattro mercati rilevanti corrispondenti alla
terminazione delle chiamate vocali, originate da reti fisse
e mobili, sulle reti di ciascun operatore mobile operante
allo stato operante in Italia: Tim, Vodafone, Wind e H3G;
ii. identificare ciascun operatore (Tim, Vodafone, Wind e
H3G) quale detentore di significativo potere di mercato sul
relativo mercato rilevante.
42. In merito alla misura di cui al sub i), l’Autorità,
con riferimento ai paragrafi 82-86 dell’allegato B alla
delibera n. 465/04/CONS, che devono intendersi ripresi integralmente
in questa sede, ribadisce che l’individuazione del mercato
rilevante come mercato della terminazione vocale su ogni singola
rete mobile risulta pienamente coerente con quanto indicato
dalla Commissione nella Raccomandazione sui mercati rilevanti.
Tale definizione, così come espressamente individuato
nella Raccomandazione ed esposto nella citata delibera di
avvio della consultazione pubblica, risulta comprensiva di
quanto specificato nella comunicazione di avvio del procedimento,
laddove si intende per terminazione vocale l’insieme
delle chiamate vocali terminate sulle singole reti degli operatori
mobili e originate sia dalle reti fisse che dalle reti mobili.
43. In merito alla misura di cui al sub ii), l’Autorità,
in coerenza con quanto indicato al paragrafo 128 dell’allegato
B alla delibera n. 465/04/CONS, ritiene di identificare gli
operatori Tim, Vodafone, Wind ed H3G come individualmente
dominanti nella fornitura del servizi di terminazione vocale
sulle proprie reti. Ciò alla luce dell’analisi
svolta nei paragrafi 87-127 del summenzionato allegato B,
che in questa sede devono intendersi integralmente ripresi.
Occorre al riguardo osservare che anche tale individuazione
degli operatori dotati di significativo potere di mercato
risulta coerente con quanto indicato dalla Commissione nella
Raccomandazione sui mercati rilevanti.
44. Alla luce dell’individuazione dei mercati rilevanti
e della designazione degli operatori mobili quali detentori
di significativo potere di mercato nelle singole reti mobili,
l’Autorità ritiene quindi necessario porre in
capo agli operatori dotati di significativo potere di mercato,
in via cautelare e temporanea, i seguenti obblighi:
iii. per Tim e Vodafone, la conferma dell’obbligo di
controllo del prezzo massimo di terminazione delle chiamate
vocali sulle proprie reti mobili, e la fissazione, a partire
dal 1° settembre 2005, dello stesso prezzo al valore di
12,10 centesimi di euro al minuto;
iv. per Wind, l’imposizione dell’obbligo di controllo
del prezzo massimo di terminazione delle chiamate vocali sulla
propria rete mobile, e la fissazione, a partire dal 1°
settembre 2005, dello stesso prezzo al valore di 14,35 centesimi
di euro al minuto.
45. In merito all’obbligo di trasparenza previsto,
come orientamento, dalla delibera n.465/04/CONS, l’Autorità,
considerata la natura del presente provvedimento, ritiene
che tale obbligo possa sostanziarsi, in applicazione delle
misure, in una comunicazione all’Autorità ed
agli operatori interconnessi del prezzo massimo di terminazione.
In relazione ai rimanenti obblighi regolamentari, l’Autorità
si riserva di intervenire in esito al completamento dell’analisi
di mercato. Nelle more della puntuale definizione degli altri
obblighi di natura regolamentare, come avverrà all'esito
della conclusione dell'analisi di mercato, gli operatori notificati
sono naturalmente tenuti al rispetto del regime regolamentare
vigente in materia ed all'adozione di comportamenti coerenti
con il rispetto della concorrenza, con particolare riferimento
all’attuazione di comportamenti non discriminatori.
46. In ragione della natura cautelare del provvedimento,
e della necessità che lo stesso entri in vigore nel
più breve tempo possibile, l’Autorità
ritiene di fissare il 1° settembre 2005 quale data di
applicazione dei prezzi di terminazioni disposti dal presente
atto. Pertanto, nel sottolineare la necessità che gli
operatori riducano i tempi tecnici necessari per l’attuazione
delle modifiche tariffarie, si ritiene altresì necessario
disporre che gli stessi operatori comunichino i nuovi prezzi
in adempimento del presente provvedimento entro 5 giorni dalla
notifica del medesimo, al fine di consentire agli operatori
che offrono servizi di comunicazione finale verso le reti
mobili, con particolare riferimento a Telecom Italia, di adeguare
i propri prezzi finali per la data del 1° settembre 2005,
e di fornire comunicazione agli utenti, con un preavviso di
almeno 30 giorni, ai sensi di quanto previsto dall’art.
70 del Codice.
47. In merito alla definizione, da parte degli operatori
mobili, dei nuovi prezzi di terminazione, si osserva che,
data la natura cautelare ed urgente del presente provvedimento,
appare ragionevole che gli stessi operatori determinino un
prezzo indipendente dalla fascia oraria (c.d. tariffa "flat")
nel rispetto dei valori massimi disposti. Tuttavia, qualora
un operatore intendesse avvalersi della facoltà di
articolare il prezzo in fascia oraria di picco e fuori picco,
sulla base del paniere di traffico terminato sulla propria
rete e nel rispetto del valore massimo, l’Autorità
al fine di conseguire l’obiettivo della immediata entrata
in vigore delle misure in esame, ritiene ragionevole acconsentire
che, in via straordinaria, gli operatori possano fare uso
del gradiente tariffario già utilizzato per la determinazione
dei prezzi articolati su fasce orarie. Ciò permetterà
di semplificare gli adempimenti in capo agli operatori mobili
che intenderanno articolare il proprio prezzo di terminazione
in fasce orarie. Pertanto l’Autorità ritiene
che il termine di 5 giorni per la comunicazione dei nuovi
prezzi risulti congruo in relazione alla finalità del
presente provvedimento nonché agli adempimenti tecnici
da svolgere nel periodo indicato. Inoltre l’Autorità
ritiene il termine del 1° settembre 2005 risulti adeguato
per l’implementazione sulle reti di ciascun operatore
mobile dei nuovi prezzi di terminazione.
48. In relazione alle modifiche dei prezzi finali delle chiamate
fisso-mobile originate dagli utenti di Telecom Italia, si
osserva quanto segue. Telecom Italia, deve adeguare i prezzi
delle chiamate fisso-mobile secondo le modalità previste
dagli art. 3 e 4 della delibera n. 47/03/CONS e deve altresì
fornire comunicazione agli utenti, ai sensi di quanto previsto
dall’art. 70 del Codice, con un preavviso di almeno
30 giorni rispetto alla data di applicazione dei nuovi prezzi.
Considerato il ridotto periodo temporale compreso tra la data
di comunicazione da parte degli operatori mobili dei nuovi
prezzi di terminazione e la data del 1° agosto 2005, giorno
ultimo per la pubblicazione dei nuovi prezzi delle chiamate
fisso-mobile di Telecom Italia, ne consegue che nella riformulazione
dei prezzi delle chiamate fisso-mobile si dovrebbe mantenere
inalterata l’attuale struttura dei prezzi adeguando
gli stessi in misura proporzionale all’entità
delle riduzioni dei prezzi di terminazione su rete mobile,
ferme restando le riduzioni già previste dal vigente
sistema di price cap (delibera n. 289/03/CONS) per la quota
di spettanza (c.d. retention) dell’operatore medesimo.
Ciò consentirà una più rapida definizione
ed approvazione dei prezzi fisso-mobile dell’operatore
Telecom Italia, al fine del rispetto della data di entrata
in vigore delle misure disposte dal presente provvedimento,
fissata al 1° settembre 2005.
49. Le misure di cui al presente provvedimento sono, ai sensi
di quanto previsto dall’art. 12, comma 6, del Codice,
temporanee e cautelari, e saranno vigenti sino al completamento
del procedimento di analisi di mercato e di imposizione, modifica
o revoca degli obblighi regolamentari avviato con la delibera
n. 465/04/CONS, completamento previsto entro la fine del mese
di gennaio 2006. Questa previsione risulta basata sui tempi
presumibili di completamento dell’analisi di mercato,
nonché sulla necessità di sottoporre lo schema
di provvedimento finale alle valutazioni dell’Autorità
Garante delle Concorrenza e del Mercato, della Commissione
Europea e delle Autorità di regolamentazione degli
altri Stati membri, secondo le vigenti tempistiche. Sulla
base delle risultanze di tale procedimento, le misure di controllo
di prezzo previste dal presente provvedimento saranno confermate
o modificate. In ogni caso, gli effetti del presente provvedimento
cesseranno al più tardi alla data del 31 gennaio 2006.
III) L’impatto della regolamentazione
50. In merito all’impatto dell’intervento regolamentare
oggetto di illustrazione l’Autorità osserva quanto
segue. Con riguardo all’assetto concorrenziale, merita
di essere ribadito che una riduzione delle tariffe di terminazione
per chiamate originate sia da reti fisse che da reti mobili
comporterà una significativa riduzione dei costi dei
servizi all’ingrosso necessari a tutti gli operatori
al fine della fornitura di servizi finali di comunicazione
verso le reti mobili, assumendo una importante valenza pro-concorrenziale.
La misura consentirà, come indicato al paragrafo 28,
un risparmio su base annua per gli utenti che effettuano chiamate
fisso-mobile di almeno 300 milioni di euro.
51. Alla luce di tali considerazioni, l’Autorità
ritiene che i benefici attesi dall'adozione delle misure in
oggetto, con particolare riguardo all'utenza finale ed alla
concorrenza, appaiono incomparabilmente superiori ai costi
per le imprese interessate dal provvedimento, essenzialmente
riconducibili ai loro minori ricavi.
IV) Il parere dell’Autorità Garante della Concorrenza
e del Mercato
52. Lo schema di provvedimento, come approvato dal Consiglio
dell’Autorità in data 6 luglio 2005, è
stato trasmesso in data 8 luglio all’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato per il relativo parere.
Il parere sullo schema di provvedimento reso dall’AGCM
è pervenuto all’Autorità in data 14 luglio
2005.
53. Con riferimento alla valutazione generale, l’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato condivide pienamente
l’analisi di straordinarietà ed urgenza sopra
esposta. In particolare l’AGCM sottolinea, in adesione
all’intervento prospettato, come le attuali tariffe
di terminazione appaiano suscettibili di un maggior orientamento
al costo e presentino un consistente scostamento rispetto
alla media europea. In definitiva, a parere dell’AGCM,
l’intervento cautelare appare indispensabile ad assicurare
un’offerta più concorrenziale dei servizi di
comunicazione mobile, con effetti positivi, in ultima istanza,
sul benessere dei consumatori.
54. Quanto alla definizione del mercato rilevante, l’AGCM
ritiene condivisibile ed in linea con la Raccomandazione della
Commissione, la definizione di un singolo mercato nazionale
all’ingrosso, per ogni rete mobile operante in Italia
della terminazione vocale. L’AGCM rappresenta che sarebbe
altresì possibile una ulteriore distinzione dei mercati
suddetti in relazione alla tecnologia GSM o UMTS utilizzata
per la terminazione delle chiamate.
55. Sempre con riferimento alla definizione dell’ambito
di mercato, l’AGCM esprime un giudizio positivo in merito
all’inclusione nel mercato rilevante delle chiamate
originate sia da rete fissa che da rete mobile. A parere dell’AGCM,
la definizione di un’unica tariffa massima di terminazione
appare, inoltre, produttiva di effetti pro-concorrenziali
estremamente rilevanti. Al riguardo, l’AGCM considera
altresì necessaria un’attività volta ad
eliminare il cosiddetto "principio di reciprocità"
nei contratti di interconnessione, il cui mantenimento penalizzerebbe
gli operatori minori.
56. Infine, con riguardo all’individuazione dei prezzi
massimi di terminazione, l’AGCM ribadisce la sua valutazione
positiva circa l’utilizzo di meccanismi di riduzione
programmata dei prezzi nel tempo che tengano conto degli incrementi
attesi di produttività. L’AGCM concorda sull’utilità
di usare, in attesa del completamento dell’analisi del
mercato in esame e quindi del modello di contabilità
regolatoria a costi incrementali, una metodologia di determinazione
del valore iniziale basata anche sull’applicazione di
un confronto europeo.
57. L’AGCM ritiene, sulla base del cd. metodo della
best practice (ossia del valor medio, sperimentato nel periodo
di riferimento, dei tre Paesi europei con i costi di terminazione
più bassi), del principio di orientamento ai costi
nonché dei livelli di prezzo applicati nelle transazioni
che si sviluppano al di fuori degli usuali contratti di interconnessione,
che i prezzi massimi fissati per i tre operatori mobili Tim,
Vodafone e Wind potrebbero essere ancora più bassi
rispetto a quelli individuati dall’Autorità nella
bozza di provvedimento inviata, e pari, per i primi due operatori,
a 10 centesimi di euro al minuto.
58. L’AGCM osserva altresì che se questa Autorità,
in ragione della natura cautelare e temporanea dell’intervento
ed in virtù dell’affidamento creato, dovesse
ritenere più corretto definire, così come indicato
nella bozza di provvedimento inviata, i prezzi massimi di
terminazione ai livelli indicati nella delibera n. 465/04/CONS,
essa dovrebbe allora considerare due elementi. In primo luogo,
la determinazione dei livelli delle tariffe massime di terminazione
dovrebbe tener conto del fatto che la misura prenderà
effetto dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno,
come previsto dalla pregressa delibera (ne consegue, a parere
dell’AGCM, che, fronte di tale scostamento temporale,
il livello dei prezzi di terminazione dovrebbe essere leggermente
inferiore a quello indicato nella bozza di provvedimento).
In secondo luogo, a partire dal 1° febbraio 2006 i valori
delle tariffe dovrebbero comunque essere ridefiniti in modo
da non superare, almeno per gli operatori per i quali sia
disponibile una contabilità regolatoria, il livello
di 10 centesimi di euro al minuto.
V) Le considerazioni dell’Autorità in merito
al parere dell’Autorità Garante della Concorrenza
e del Mercato
59. In merito alle considerazioni formulate dall’AGCM,
l’Autorità rileva la sostanziale uniformità
di valutazione con riguardo ai principali aspetti dell’intervento:
indispensabilità, sussistenza dei requisiti di straordinarietà
e di urgenza, esistenza di rilevanti effetti positivi sul
processo concorrenziale e sul benessere degli utenti, natura
ed ambito soggettivo e oggettivo di applicazione della misura.
In relazione a tutti questi aspetti, quindi, il parere acquisito
suffraga l’impostazione seguita nel presente procedimento,
fornendo ulteriori elementi a sostegno.
60. L’AGCM ha peraltro evidenziato anche ulteriori
aspetti, cui non si può non dare conto. In primo luogo,
l’AGCM ha delineato la possibile sussistenza di una
segmentazione del mercato nazionale, per ogni rete mobile
operante in Italia, della terminazione vocale, a seconda della
tecnologia, GSM ovvero UMTS, utilizzata per la terminazione
delle chiamate. Premesso, però, che una siffatta articolazione
dei mercati lascerebbe impregiudicate le valutazioni dell’Autorità,
appare in ogni caso opportuno rilevare al riguardo quanto
segue. In primo luogo, l’ipotizzata segmentazione non
risulta suffragata dai precedenti comunitari nazionali e comunitari,
né dall’attuale quadro regolamentare europeo,
che non distingue affatto i mercati nazionali all’ingrosso
della terminazione su singole reti mobili a seconda del tipo
di tecnologia utilizzata. In secondo luogo, non appaiono emergere
elementi che conducano, allo stato attuale, ad una simile
individuazione dei mercati. Le valutazioni dell’AGCM,
tuttavia potrebbero dimostrarsi di una certa utilità
ai fini della determinazione dei costi da imputare al servizio
di terminazione. In tal senso, allora, l’Autorità
ritiene opportuno riservarsi di valutare, nell’ambito
del consolidamento del modello contabile a costi incrementali
di cui all’allegato B1 della delibera n. 465/04/CONS,
le modalità di imputazione dei costi derivanti dalle
diverse tecnologie di terminazione, sulla base dei principi
contabili tra cui quelli di causalità e competenza,
alla luce, tra l’altro, dell’effettiva entrata
in servizio delle tecnologie 3G e dell’impatto delle
stesse sul servizio di terminazione delle chiamate vocali.
61. Quanto all’avviso dell’AGCM che la determinazione
dei livelli delle tariffe massime di terminazione dovrebbe
tener conto del fatto che la misura prenderà effetto
dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno, l’Autorità
ritiene meritevole di recepimento tale osservazione, come
è stato già esposto ai precedenti paragrafi
34 e 36.
62. Con riferimento, infine, alla valutazione espressa dall’AGCM
in materia di contratti di interconnessione, l’Autorità,
nel condividerne l’impostazione anche in ordine al possibile
rilievo della clausola di reciprocità sotto il profilo
concorrenziale, ribadisce, peraltro, che non si può
escludere che gli operatori di telefonia mobile, nell’esercizio
della loro autonomia contrattuale, possano addivenire a pattuire
tra loro l’applicazione di livelli di terminazione inferiori
a quelli stabiliti dal presente provvedimento, i quali rappresentano
soltanto un limite massimo. A questo riguardo, si concorda
pure con l’AGCM nel considerare senz’altro opportuna
un’attività di monitoraggio dei contratti di
interconnessione che saranno stipulati da tutti gli operatori
successivamente alla pubblicazione del presente provvedimento,
che dovranno in ogni caso rispettare i limiti consentiti dalle
norme vigenti, comprese quelle in materia di concorrenza.
UDITA la relazione dei Commissari Nicola D’Angelo e
Stefano Mannoni, relatori ai sensi dell’art. 32 del
Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento
dell’Autorità;
RITENUTO che la complessiva esposizione che precede evidenzia
l’esistenza di circostanze straordinarie e motivi di
urgenza tali da esigere, ai fini della salvaguardia della
concorrenza e della tutela degli utenti, l’adozione
delle misure temporanee cautelari sopra descritte;
DELIBERA
Articolo 1
(Identificazione dei mercati rilevanti e degli operatori aventi
significativo potere di mercato)
1. Ai fini del presente provvedimento vanno identificati
quali mercati rilevanti la terminazione delle chiamate vocali
originate sia dalle reti fisse che dalle reti mobili su ogni
singola rete mobile, e devono essere considerati, a titolo
provvisorio ed in via d’urgenza, quali detentori di
significativo potere di mercato, nei mercati anzidetti, e
con riferimento al traffico avente terminazione sulle rispettive
reti, gli operatori di rete mobile TIM, Vodafone, Wind e H3G.
Articolo 2
(Regolamentazione del prezzo di terminazione praticato dagli
operatori di rete mobile interessati)
1. A partire dal 1° settembre 2005, il prezzo del servizio
di terminazione delle chiamate vocali sulle reti degli operatori
mobili TIM e Vodafone non può essere maggiore di 12,10
centesimi di euro al minuto.
2. A partire dal 1° settembre 2005, il prezzo del servizio
di terminazione delle chiamate vocali sulla rete dell’operatore
mobile Wind non può essere maggiore di 14,35 centesimi
di euro al minuto.
3. Gli operatori mobili destinatari del presente provvedimento
possono articolare il prezzo di terminazione su fasce orarie.
Tale articolazione deve comunque avvenire nel rispetto del
predetto valore massimo, inteso in tal caso come valore medio
ponderato sulla base del traffico terminato sulle rispettive
reti nelle singole fasce orarie con riferimento al paniere
di traffico attualmente in uso.
4. Ai fini della verifica del rispetto del prezzo massimo
di terminazione determinato dai precedenti commi, si utilizzano
i prezzi praticati dagli operatori di rete mobile notificati
nei contratti di interconnessione.
Articolo 3
(Disposizioni finali)
1. Il presente provvedimento ha efficacia fino alla formale
conclusione dell’Analisi di mercato della terminazione
delle chiamate vocali su singole reti mobili avviata con delibera
465/04/CONS, e comunque non oltre la data del 31 gennaio 2006.
2. Gli operatori di rete mobile destinatari del presente
provvedimento comunicano all’Autorità ed agli
operatori interconnessi, entro 5 giorni dalla notifica del
presente provvedimento, l’articolazione dei nuovi prezzi
di terminazione. Entro il medesimo termine, gli operatori
di rete mobile destinatari del presente provvedimento comunicano
altresì all’Autorità il paniere di traffico
di cui all’art. 2, comma 3.
3. Telecom Italia comunica all’Autorità ed al
pubblico, entro 5 giorni dalla comunicazione dei nuovi prezzi
di terminazione, la nuova articolazione dei prezzi finali
delle chiamate fisso-mobile, sulla base dei nuovi prezzi di
terminazione di cui al precedente comma 2 e secondo quanto
disposto dagli articoli 3 e 4 della delibera n. 47/03/CONS.
Entro il medesimo termine, Telecom Italia comunica altresì
all’Autorità le modalità di calcolo della
quota di propria spettanza. I nuovi prezzi delle chiamate
finali fisso-mobile di Telecom Italia entrano in vigore il
1° settembre 2005.
4. Gli operatori di rete mobile trasmettono all’Autorità,
entro 90 giorni dalla pubblicazione del presente provvedimento,
gli accordi di interconnessione conclusi successivamente alla
pubblicazione stessa.
5. Il presente provvedimento è notificato alle società
TIM, Vodafone, Wind e H3G e Telecom Italia.
6. Il presente provvedimento è notificato alla Commissione
Europea ed alle Autorità di regolamentazione degli
Stati membri dell’Unione Europea.
La presente delibera ha effetto dalla notifica ai destinatari
ed è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, nel Bollettino ufficiale e sul sito web dell’Autorità.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato
ricorso al TAR del Lazio ai sensi dell’art. 1, commi
26 e 27, della legge 31 luglio 1997, n. 249.
Roma, 19 luglio 2005
IL PRESIDENTE
Corrado Calabrò
IL COMMISSARIO RELATORE
Nicola D’Angelo
IL COMMISSARIO RELATORE
Stefano Mannoni
per attestazione di conformità a quanto deliberato
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Viola
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